美国公有林管理对我国国有林场改革发展的启示

美国公有林管理对我国国有林场改革发展的启示美国是林业发达国家之一，其森林分公有林和私有林两大类，公有林的概念相当于我国的国有林。美国自1776年建国，1891年通过政府划拨的方式确定了约526万公顷森林为保留林，成为美国公有林的前身。从此，美国公有林的规模随着国民经济的发展和社会对林业认识程度的提高不断壮大。目前，美国公有林面积为1.292亿公顷，占全国森林总面积的42.6%，在维护国土生态安全和生物多样性保护、保障国家木材供给、提升公众生活质量、促进社会就业等方面发挥着不可替代的重大作用。美国公有林管理具有6个显著特点：一是顶层定位明确。美国国会、政府将保护森林生态系统作为公有林经营管理的首要任务，同时将提高森林的木材储备保障能力作为公有林经营管理的重要内容。加强森林生态系统保护和重视林地生产力的提高，实现森林的保护与发展之间的平衡，既是美国公有林经营管理的重要目标，也是公有林管理的发展趋势。二是管理体制稳定。美国以联邦政府和州政府垂直管理为主的公有林管理体制100多年来保持长期稳定。美国对公有林管理人员实行林务官制度，林务官纳入国家公务员统一管理。三是责任主体明确。美国公有林管理遵循谁所有、谁管理、谁投入、谁受益的原则，各部门分工明确，职能清晰，执行有力，形成了高效的管理体系，有效地节约了管理成本。四是经营科学规范。美国公有林管理法制健全，仅联邦政府出台的与公有林有关的法令就有11部。公有林管理规划科学，每个公有林经营单位都根据相关法律要求编制长达100年的森林管理规划，并具有法律效力。五是收支渠道顺畅。美国公有林管理经费实行“收支两条线”政策，其中公有林管理经费每年由基层逐级汇总、平衡、上报，由联邦林务局向总统提出年度财政预算，经国会批准后，再逐级平衡下拨；采伐收入全部上交财政。六是社会保障健全。美国公有林管理人员有完善的社会福利保障,不存在拖欠职工工资和社保等问题。林区社会建设由地方政府负责，有稳定的投入，公有林管理机构无社会负担。林区基础设施建设由公共财政全覆盖，民生有保障。美国公有林管理给我国国有林场改革发展的重要启示如下：把发展国有林场作为一项重大国家战略美国是以私有制为主体的国家，但由于国家高度重视，顺应社会和民众对生态公益服务日益增长的需求，实现了公有林从无到有、从少到多的迅速发展。在我国，新中国建立初期百废待兴，党和国家富有远见地作出了建立国有林场的科学决策，并把绿化荒山，培育、保护和发展森林资源，维护国家生态安全作为国有林场的建设目标。经过60多年不懈努力，国有林场已发展成为我国生态建设的主力军和生态文明建设的骨干。在全面建成小康社会和建设生态文明的新时期，建议把发展国有林场作为一项重大国家战略，实行高位推动，只有这样才能切实保护和管理好这部分珍贵的公共资源和生态财富，为建设生态文明和美丽中国作出更大贡献。明晰国有林场以生态建设为主的功能定位美国生态环境良好，公众生态福祉较高，这很大程度得益于美国森林多、生态系统稳定，得益于美国林业发展较早地实现了由以木材生产为主向以生态建设为主的转变。在我国，生态建设虽然取得了明显成效，但全国生态环境整体恶化态势还未得到根本遏制，生态问题已成为我国经济社会可持续发展的巨大约束，生态环境的差距已成为我国与发达国家的核心差距之一。要缩短我们与发达国家之间的生态差距，必须从大力发展林业着手，坚持以生态建设为主的林业发展战略。国有林场作为我国林业建设的骨干和中坚力量，应该切实承担起引领林业历史性转变、带动生态文明建设的重任，坚持生态优先的发展战略。树立国有林场是财富而不是包袱的观念美国通过长达百年的公有林持续建设和科学经营，使公有林占到全国森林总量的半壁江山，成为国家宝贵的生态财富，在生态建设和生态产品供给方面更发挥着主体作用。我国国有林场经过60多年艰苦创业，现已营造培育起了6.7亿亩、23.4亿立方米的森林资源，分别占全国森林面积和森林蓄积量的23%和17%，成为我国重要的公共资源、宝贵的绿色财富。我们认为，当前一些地方政府由于国有林场不能创造眼前经济效益而把其视为“包袱”的做法是不正确的。据测算，如果解决好了体制机制和政策环境问题，使国有林场的“双增”潜力得到充分发挥，到2020年国有林场森林面积能比2010年增加0.75亿亩，森林蓄积增加5.6亿立方米，年固碳可达6000万吨，潜在经济价值2.9万亿元，提供就业机会2.3万个，将为推进林业改革、发展现代林业、建设生态文明作出新的不可替代的更大贡献。对国有林场实行高层级管理美国公有林长期坚持联邦和州两级直接垂直管理的体制。实践证明，这种高层级政府管理更有利于规范国有林的生产经营活动，更有利于从国家层面统筹国有林的政策和投入。我国的国有林场建场之初也多为国家或省级直管，生产建设任务由国家计划下达，所需经费由中央和地方财政安排。强有力的政策支持直接推动了林场事业的快速发展，森林资源得到快速增长，奠定了新中国林业发展的基础。之后，随着国家和林业体制的调整，国有林场逐步下放到市县管理，并开始实行事业单位企业化管理、自收自支的管理体制，由此直接导致了国有林场政策边缘化、经营粗放化、发展弱势化，许多地方还经常发生为短期经济利益而过度利用资源、违法违规占地等的自利化行为，严重影响了国有林场的可持续发展。为了确保国有林场健康持续发展，在林业和生态建设中发挥更大的作用，有必要借鉴美国公有林高层级管理的经验，逐步提升我国国有林场管理层级。我们建议在国有林场改革发展中，从我国国情林情出发，充分借鉴美国国公有林管理的经验，进一步加快发展国有林场事业，将发展国有林场作为我国生态建设的一项重大战略举措，逐步扩大国有森林资源规模。明确国有林场生态公益性质，改革目前国有林场生产性事业单位的管理体制，实行公益一类或公益二类的事业单位管理体制；提升国有林场管理层级，对生态区位特别重要的林场实行省级甚至中央直管；创新国有林场经营机制，改革人事管理和收入分配制度，国有林场森林管护、抚育等引入市场机制，通过政府购买服务的方式确定管护主体；把学校、医院、交通等社会职能剥离出去，交由当地政府承担，减轻林场负担；畅通国有林场投资渠道，林场路、电、水等基础设施建设应全部纳入地方政府经济社会发展规划和相关行业建设规划，营造林、森林抚育、资源保护等经费应纳入财政预算，实行财政保障；加强国有林场管理机构和队伍建设，进一步明确国有林场管理机构对国有森林资源管理、统筹推进国有林场改革等方面的行政职能，争取将国有林场管理机构纳入行政序列或参照公务员法管理；强化对国有林场管理人员资质和岗位技能的培训和管理，培养一支富有改革创新精神，懂经营会管理，能够适应新时期国有林场改革发展需要的高素质人才队伍。