美国新城市化时期城市理论转型及其启示王佃利,王玉龙王佃利,王玉龙.美国新城市化时期城市理论转型及其启示[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2015,28(6):1-8.摘要:20世纪五六十年代,美国城市发展发生了重要的转变,进入了以大都市区化为主要形态的新城市化阶段,城市呈现出离心式发展形态,政府对城市公共事务的管理和干预力度进一步增强,开始出现大都市区管理体制的改革.面对城市发展的转型,城市管理理论也对此作出回应,应运而生的多元主义理论对传统的精英主义提出了批判,推动了城市管理理论的创新.同样处于新型城镇化发展路径转型时期的中国可以从中汲取有价值的启示.关键词:新城市化大都市区精英主义多元主义城市管理理论TransitionandEnlightenmentofUrbanManagementTheoryinthePeriodofNewUrbanizationinAmericaWangDianli,WangYulongAbstract:Duringthe1950sand1960s,therewasanimportanttransitioninthedevelopmentofAmericancitieswheremetropolitanareasbecamethedominantformofurbanization.Peoplemovedtothesuburbinsteadofdowntown,municipalgovernmentinterventionwasenhanced,andscholarsbegantoresearchthemodelsofmetropolitanareasmanagement.Respondingtothesechanges,pluralismpostedacritiqueoftheelitismintheurbanmanagementtheories.Chinesecities,facingthesimilartransitionofnewurbanizationmaybenefitmuchfromthetransitionexperienceofU.S.urbanization.Keywords:newurbanizationmetropolitanareaselitismpluralismurbanmanagementtheories一、引言20世纪五六十年代,美国城市化发展路径面临转型,大都市区化取代传统的集中城市化发展模式,随之带来的是人口由向心式迁移转向离心式迁移;在城市管理方式上,政府干预得到进一步加强,同时,公众参与城市公共事务的诉求日益强烈。这些现实中的城市化转型,标志着美国进入了一个新的城市化时期,城市管理理论也对这一时期美国城市化发展转型的特征作出回应。城市建设的主导思想由集中转向分散,通过高层住宅承载膨胀的城市人口的规划思想逐渐让位于保障分散化和多样性的城市生活设计;城市管理由少数精英掌控的观点也被社会群体共享决策影响力的主张所取代。进入新世纪以来,中国城市发展也进入新的转型时期,城市治理能力的现代化寻求城市权力资源在多元主体间的高效分配。因此,美国城市转型时期的时代特征和城市管理理论的演变,对于推动中国城市治理体系和治理能力现代化具有很好的借鉴意义。二、美国城市化发展中的转型期及其特征(一)20世纪五六十年代的新城市化转型20世纪五六十年代,是美国由单核城市独立发展的传统城市化,向大都市区统筹发展的新城市化的转型时期。工业革命后,美国城市化进入了快速发展时期,大量人口向城市聚集,城市的数量迅猛增加,城市规模也不断扩大。1920年,美国城市人口比重超过50%,实现了传统城市化发展的超越,美国正式成为一个城市化国家。此后,美国城市发展形态呈现从单核心城市逐渐向多核心都市区转型的趋势,大都市区数量和人口的迅速增加成为城市发展的主题。20世纪五六十年代,美国大都市区①人口比重突破50%,美国正式从传统城市化国家转变为大都市区国家。美国新城市化时期,郊区化是推动大都市区形成的主要推动力。城市人口比重突破50%后,人口、资源和财富的流动由向市中心的向心集聚过程逐渐转向远离城市中心的离心分散过程。这种转型一方面是由于市中心的“推力”:人口过度聚集、物价偏高、环境污染等一系列问题,促使人们不得不搬离城市中心前往郊区发展;另一方面则是由于郊区的“拉力”:新的通讯技术、交通方式的应用减少了城市人口在生产生活中对相邻区位的依赖,而郊区相对低廉的土地和房产价格、优于市中心的环境都在吸引人们搬往郊区而非留在市中心。表11920—1970年美国大都市区发展新城市化过程表现为人口和财富在都市区集聚的进程,也是城市政府干预增强的过程。在美国城市化早期,工业化生产创造的巨额财富在自由市场的支配下集中到少数人手中。“1890年,占美国人口1%的最富有的美国人的收入总和相当于美国底层一半人口的收入总和。”[2]松散的城市管理体制催生了职业政客,他们通过政党控制投票与选举,掌握了实质上的城市权力,在当时被称为“城市老板”。政府在管理公共事务、提供公共服务方面的职能远远滞后于城市发展的需要,城市行政沦为实现党派和私人利益的工具。随着城市化的发展,美国在19世纪末20世纪初开展了被称为“进步运动”的市政改革运动,将专业化行政管理与政党政治过程相分离,建立市长议会制、城市委员会制和城市经理制等新的城市管理体制,推行企业化管理。[3]经过二三十年的改革探索,新的城市管理体制得到推广和完善,从而加强了城市政府对权力的掌控,提高了城市政府的行政效率,取得了明显的成效。这一趋势在由凯恩斯主义指导的城市新政改革中进一步加强,到了20世纪五六十年代,政府控制已成为城市管理的主要手段。随着大都市区的发展,探索大都市区城市管理体制成为美国新城市化阶段关注的主要问题。对这一探索最早的回答是区域主义运动,该理论认为地方政府的零碎化制约着大都市区的发展,应当建立集中的区域性大都市区政府,统筹管理都市区内城市的经济发展、政治活动、社会管理等事项。由于这种主张不适应美国城市的管理传统和社会文化倾向,这一运动遇到了较大阻力;此后,倡导建立大都市区城市自由竞争的公共选择理论提出并得到广泛认可,受这一理论思潮的影响,大都市区的城市管理也从集中控制向多元自治的趋势发展,城市中的政府和市民共享城市公共事务的决策权,在大都市区并不存在一个集权的大政府来管理都市区内城市的发展和政策制定。(二)美国新城市化的转型特征首先,从城市化阶段看,美国进入分散式大都市区的新城市化时代。城市化从追求人口集中、城市数量增加和城市规模扩大的传统模式,向改善城市生活质量和增强城市辐射带动作用的新发展模式转型。城市从单核发展的传统城市转变为多中心低密度外向式发展的大都市区,呈现出多中心、分散化、城市与郊区统筹发展的特征。[1]12城市化的影响从城市内部扩展到城市周边,城市之间相互依存和一体化合作的趋势加强。其次,从发展形态上看,离心式发展成为主要特征。工业革命开启了工业城市化的进程,各类工业企业必须紧密联系以降低生产过程中的沟通成本,因此,19世纪的城市化进程就是人口、工业企业和各种生产资料向交通便利的城市中心区域流动。然而,这种向心式发展到20世纪发生了重要的转变,人口往郊区流动的离心式发展逐渐成为城市发展的主要形态。20世纪50—70年代,北美大都市的人口密度呈现出显著的下降趋势,城市规模扩大、人口流动率增长和人口密度降低的离心式发展[4]55成为这一时期城市发展的主要形态特征。再次,从城市管理手段看,政府控制成为城市新政的特色。美国城市在发展之初遵循着自由放任的发展方式。但随着城市的发展和人口的膨胀,自由放任主义所带来的弊端逐渐显露。面对极端贫富差距、政治腐败以及城市政府的弱势,美国的“进步运动”改革在建立强政府的市政体制上进行了卓有成效的改革实践。随后,经济大萧条催生的城市新政改革进一步加强了中央政府对城市公共事务的干预力度。如果说进步运动是使城市管理的权力重新回归城市政府,那么新政则是联邦政府干预城市事务的开始。联邦政府一方面大力兴建市政工程,通过以工代赈的措施缓解严峻的城市失业局面;另一方面通过推进公共住房建设配合对贫民窟的清理,缓解城市居民的住房紧张。此外,城市政府所拥有的权力也得到扩大,从市政建设向城市规划扩展。20世纪五六十年代,城市规划权与城市政府分离的局面被打破。早先美国的城市规划由独立的规划委员会负责制定,规划委员会在分区规划下“各自为政”,缺少政府的协调和综合规划,而到了20世纪五六十年代,城市规划逐渐转变为一项政府职能,“多数城镇的社区规划都已经由隶属于市政府的机构负责”[5],加强了政府统筹之下城市规划的协调性。最后,从大都市区城市管理看,其呈现出多元自治趋势。随着城市化进入大都市区化新阶段,城市管理体制也对此进行了回应,开始探索适应于大都市区发展的城市管理体制。在倡导建立大都市区政府、建立集中式管理体制的区域主义运动遭到挫折后,此时公共选择理论成为回应大都市区政府管理的答案。公共选择理论强调零碎化的地方政府通过竞争,提升城市的公共服务水平,从而吸引居民“用脚投票”,增加城市人口、财富及税收,使得城市在同其它城市的竞争中获得优势,脱颖而出。因此,竞争赋予了地方政府提高自身管理能力和服务水平的内在动力,分散化的地方政府有利于大都市区的整体发展。这一理论契合了美国城市的自治传统,在20世纪60年代成为一时显学,对城市管理理论和实践产生了较大影响。从区域主义到公共选择理论,大都市区政府管理呈现出多元自治的趋势。总之,美国新城市化时期的城市发展空间形态的转型、城市管理手段和权力结构的变化推动了城市管理理念的转变。传统的城市化发展模式下,人口和资源财富呈向心集中,一个强有力的城市政府主导城市建设;而进入大都市区化的新城市化阶段后,单核心城市向多核心大都市区转型,人口和资源财富呈现离心式发展趋势,公众参与城市管理的诉求逐渐增强。作为对上述问题的回应,城市管理思想经历了从精英主义倾向到多元主义倾向的转型。三、城市化转型期对传统城市管理理论的挑战长久以来,美国城市管理思想呈现出一种精英主义的倾向。精英主义主张,在城市快速发展及城市物质资源快速增长和集聚过程中,涌现出来的掌握优势资源、拥有较高社会影响力的少数人所组成的群体,即精英群体,在城市管理和公共决策中具有主导影响力。这些观点在规划理论中有着鲜明的表现,其代表人物勒·柯布西耶(LeCorbusier)聚焦于宏观的城市建设;城市政治理论的代表人物亨特(Hunter)则考察了城市微观的权力运行,提出了具有代表性的精英主义倾向的城市管理理念。(一)集中主义与机械理性的城市观随着城市规划的兴起,城市规划学家的规划思想对城市管理实践产生了重要的影响。其中,著名城市规划师柯布西耶的规划理念主导并控制了20世纪早期美国的城市建设。他的核心观念之一就是城市的集中主义。尽管柯布西耶及其追随者也承认现实中没有贤明君主来主宰城市的和谐发展,但其规划理论仍坚持,引导城市发展的权力应集中在以专家为代表的精英手里,每个城市计划必须以专家所作的准确的研究为根据。[6]123—126集中首先意味着权力掌握在少数人手中。集中还意味着通过控制以实现特定秩序。柯布西耶心中的秩序首先是充满几何美感的城市设计,“现状的城市因为其非几何性而濒临垂死的边缘……优秀的人类作品中没有不应用到几何学的,几何学就是建筑学的精髓”[7]。除此之外,秩序更意味着通过规划形成规律的生活方式。建设巨大高耸的住宅公寓以承载日益增长的城市人口,住宅区、商业区、工厂区分门别类地坐落在城市特定区域中,每天早上人们集中走出住宅公寓,赶赴商业区或者工业区上班,晚上人们再集中地从各处返回住宅公寓,人们的一切作息都控制得井井有条。机器生产取代传统手工生产,带来生产力的突飞猛进以及生产方式的巨大变革,这种社会转型的冲击使得这一时代的人们充满了对机器的崇拜。城市规划家将对机器的崇拜融合进对美好城市的追求中,塑造了这一时期机械理性城市规划观念。柯布西耶将城市的繁荣归功于机