美国田纳西河流域开发及其对我国流域经济发展的启示

美国田纳西河流域开发及其对我国流域经济发展的启示流域经济特别是大河流域经济已成为发达国家和部分发展中国家经济的重要支柱，构成一类重要的经济区域，在流域开发方面已取得许多成功经验。我国是世界上江河众多的国家，流域面积在100km[2]以上的河流有5万多条，流域面积在1000km[2]以上的河流也有1500多条。长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河和松花江统称为我国七大江河。七大江河流域面积占全国45.5％，人口占全国78.4％，耕地占全国82.2％，工农业总产值占全国91.2％，在国民经济发展和国土资源的开发治理中有十分重要的地位。但是，我国流域开发治理还很落后，流域经济发展还存在很多问题。因此，加速我国江河流域的综合开发与治理，促进流域经济的可持续发展，具有十分重要的意义。本文试图从分析美国田纳西流域开发的成功范例入手，探讨我国流域经济发展的方向和途径。1田纳西流域开发的背景分析田纳西河是美国第一大河——密西西比河东岸支流俄亥俄河的一条流程最长、水量最大的支流，全长1600km，流域面积10.4万km。流域内降水丰富，年均降水量达1320mm。加之地形起伏，河床比降大，水能资源丰富，田纳西流域可能开发的水能蕴藏量达414万kw。该地区还拥有丰富的煤炭、磷矿和锌矿等矿产资源。自19世纪早期以来，田纳西河就对流域经济的发展起着重要的作用，干流已成为美国内陆水运网的重要组成部分。但在当时，田纳西河还具有许多险滩，河床坡度陡缓不均，而且水位变化大。尽管早在19世纪20年代，就开始疏通田纳西河，但在一个多世纪里，作为一条长距离的内河航道，田纳西还一直处于待开发状态。田纳西河流域开发较早，18世纪下半叶就有较为发达的农业，流域内盛产棉花、马铃薯和蔬菜，并有大片牧场。当时河流两岸到处是茂盛的原始森林，田纳西河水量也较平稳，是一个山青水秀、土地肥沃的地区。但自从19世纪后期以来，尤其是到了本世纪初，由于对资源进行不合理的开发利用，土地的过度耕种和过度开垦、森林过度砍伐、对矿物资源进行掠夺式开采等，造成水土流失、环境恶化，使流域处于广泛贫困状态。由于缺乏强大的经济后盾，流域内存在的一系列社会问题不能得到解决。1929年，美国爆发了全国性的经济危机，更加剧了该地区的贫困。到1933年，田纳西流域人均收入仅168美元，只及美国全国平均数的45％，是当时美国最贫困的地区之一。在这样的背景下，1933年罗斯福总统决定对田纳西河流域进行综合开发和治理，成立了田纳西流域管理局（TennesseeValleyAuthority，简称TVA），确定了田纳西河的开发和工作目标是：改善田纳西河的航运条件，控制洪水危害；在河流的边缘地带恢复林业、合理使用土地；阐明河流溪谷中农业、工业发展条件；为与流域内国防工业合作开发创造条件；其它目标包括肥料生产试验、建设水库签订承包合同、销售剩余电能等。2田纳西流域开发的特点2.1建立实权机构TVA，统一领导，分散经营管理1933年3月，罗斯福总统上台，4月国会通过关于开发田纳西流域的法案，5月总统批准立即建立横跨七个州的特殊的“田纳西流域管理局”，授予其全面规划、开发、利用该流域内各种资源的广泛权力。作为联邦政府机构，TVA只接受总统的领导和国会的监督，完成其规定的任务和目标。除所设三人理事会由总统任命理事外，在内部事务方面，TVA有广泛的自决权，可以高效率地自行处理和解决有关问题。对田纳西流域规划的实施及其所属业务部门，TVA都进行强有力的领导，包括在计划制定、工程建设、企业管理等方面下达指令和进行指导。但在具体业务经营方面，各部门又有很大的自主性与独立性，可以较少受到约束地致力于地区自然资源的开发利用和有关的科学研究以达到规划的总目标。在TVA内部，各部门之间的协调达到了很高水平。以水利和电力的配合为例，TVA的大电厂建设中充分考虑了利用水库水源进行直接冷却；在水库综合利用、防洪灌溉和大电厂之间出现矛盾时，能妥善处理，很好地体现了水利和电力统一经营的经济效果。田纳西流域的开发，是高度计划性和商品经济灵活性的最优结合。国会通过的流域开发总体规划，是各州、县都得遵循的政治法规，而具体资源开发和工矿企业的经营管理，则主要按经济规律办事，由各级地方政府和私人资本协同进行。这种兼具政府与企业、科研机构与经营实体的权威性机构，非常有利于各项措施的实施和进行协调管理，为合理解决洪水控制、航运、水能开发和工业、农业、旅游业、城镇发展等问题提供了制度保证和前提条件。2.2统一规划，合理安排流域开发建设时空序列按照“防洪、疏通航道、发电、控制侵蚀、绿化，促进和鼓励使用化肥等，发展经济”这样一种指导思想，TVA对全流域进行了统一规划，制定了合理的流域开发建设程序。在开发治理过程中，首先是集中力量开发流域内丰富的水资源，把握住流域发展最关键的环节——水坝建设。以田纳西干流为重点，在干支流上建筑了几十座多目标水坝，组成田纳西河多目标的水坝体系，从而控制住洪害，疏通了田纳西河航道，生产了大量廉价的水电，提供了丰富而稳定的水源。在此基础上，利用储量丰富的煤炭资源，就近兴建大型火电厂，形成了流域内水火互济的高容量电力系统，为流域的开发提供了充足而可靠的电力。随着水运条件的改善，流域内外经济联系加强，吸引大量的资本进入田纳西流域。在利用当地原料基础上，利用方便而廉价的水运从外部运入大量原料，在沿河两岸布局冶金、化工和核工业等高耗能、耗水的产业。与此同时，在水源条件改善后，积极开发土地资源，发展肥料工业、农业、林业，进行水土保持。在土地生产力得到提高后，积极调整农业、林业和牧业结构，根据作物生长和对养料吸收等的不同特点，改革农业耕作制度。把对水土流失的控制始终同水坝建设、农业和林业开发结合起来。这样整个开发过程重点突出，层次分明，整体性和系统性较为明显。2.3以水资源和土地资源为开发主线，进行综合开发田纳西河流域的开发，始终以水资源和土地资源的统一为基础，以工业、农业、城镇和生态环境为目标，建立自然、经济和社会协调体系。如图1所示，以水坝建设为突破口，综合开发利用水资源。首先以田纳西干流为重点，实行梯级开发，流域建有60多座具有防洪、航运、发电多目标、彼此相互联系的水坝体系，基本上控制了洪水灾害，减少了洪水带来的经济损失，促进了农林牧业的发展。在田纳西河干流筑有9级设船闸的水坝，通过大坝控制河流水位，同时疏浚了河道。从而使得田纳西河诺克斯维尔以下全程常年通航，并通过俄亥俄河及密西西比河与美国21个州的内陆水运系统相连接，促进了工农商业的发展与对外联系。与此同时，围绕流域土地资源的改善与开发，因地制宜全面发展农、林、牧、渔各业。TVA把发展农业、林业和开展水土保持作为改善和开发流域土地资源的重要环节。在农业方面，结合流域化肥工业的大力发展与廉价供应，提高土壤肥力；依靠充足的电力供应发展灌溉，改善农业生产条件。在林业和水土保持方面，把造林和防止水土流失作为整个流域综合治理的一个重要组成部分。在渔业方面，由于兴建了大量水库，为渔业的发展奠定了基础。总之，围绕水资源、土地资源的开发，综合开发流域经济。2.4确立适合流域特点的产业结构和空间布局经过几十年的发展，田纳西流域的经济结构发生了根本的变化。1933年，流域区劳动力就业结构以农业为主，约占总就业人数的62％，商业和服务业就业的比例是17％，制造业仅12％，其他为9％；1984年就业结构中，从事农业的比例大幅下降，仅为5％，而商业和服务业达45％，制造业上升到27％，其他为23％。就工业而言，30年代和40年代的水能开发，提供了廉价的电力，吸引了大量的高耗能工业进入该地区。如化学工业、原子能工业和电解铝工业等。从50年代中期开始，流域内橡胶、纺织、金属加工、机械和运输设备等工业的发展居于突出地位。70年代以来，流域地区工业发展仍集中于运输设备、金属加工、机械、电器、橡胶、造纸、服装、纺织、食品等制造业行业。这些工业主要集聚在沿田纳西河的河港城镇，形成沿田纳西河工业走廊。从产业结构的演变过程可以看出，农业的比例下降幅度最大，从业人员比例从62％下降到5％。究其原因，主要是水利灌溉条件大大改善，化肥工业的迅速发展，农业机械化水平不断提高所致。工业内部结构充分体现了本区优势，如高耗能、耗水的冶金、化工工业就是建立在充足的电力和丰富的水源供应的基础之上，进而发展机械制造等行业。商业、旅游服务业地位上升快，因为随着本地区的逐步开发，经济日益繁荣，对外经济联系日趋活跃，商业发达。而田纳西河流域崎岖陡峭的山峰，优美别致的溪流，变化无穷的景色，温和适宜的气候，为流域发展旅游业提供了理想场所。水库体系的建设产生了大规模的库滨地带，为旅游和休养娱乐提供了场所，旅游业在该地区经济中成为仅次于制造业的第二大产业。在产业布局中，注重城市和乡村的平衡发展。工业在集中沿河布局的同时，适当考虑布局到乡村，农民可以适当地从事制造业方面的工作，以增加他们的收入，形成了农业和工业相协调的混合景象。3田纳西流域开发经验对我国流域经济发展的启示我国江、河流域众多，但水利水电开发利用程度还很低，许多工程目标多限于发电，未能顾及到航运、渔业等方面，没有从整个流域综合开发的角度去考虑，给进一步实现流域多目标开发和促进流域经济综合发展造成了障碍。因此，应当借鉴美国流域开发的成功经验，促进我国流域经济发展。3.1建立跨行政区、具有建设实体性的流域开发管理机构行政管理范围与流域界线往往是不一致的，大部分河流流经几个省一级行政区，使一个流域分属几个行政区。流域行政分属性与流域管理的统一性之间存在着矛盾，给进行合理的流域开发与管理带来了困难。各行政区为了各自利益，对待流域的管理态度不一致，必然出现不良的外部效应。因此，必须建立一个统一的流域开发管理机构，赋予其管理协调功能和建设实体性功能。我国目前虽然也成立了一些流域管理机构，如长江流域规划办公室、黄河水利委员会等，但多偏重于对流域进行学术性调查研究，给生产计划部门提出科学性建议，而不能象TVA那样直接参与经营管理，成为经济实体。这不利于流域开发的规划实施。今后应借鉴美国这方面的经验，建立强有力管理机构，扩大经营权限。同时，还要加强立法，对流域开发管理机构的权力范围、机构体制、经营体制等通过一系列具有法律约束力的条文予以规范，确立其法律地位，以协调流域开发管理机构与流域内各行政区政府、在流域内拥有土地财产所有权的集体和居民之间的关系，内化外部效应。3.2以水资源为中心，全面规划，综合开发流域是一个多样化的自然、经济、社会综合体，它具有广阔的地域环境和明显的差异特征。在流域开发中，水资源的开发利用是贯穿始终的多元优化过程，与流域内各地区的经济发展有着密切关系，各地区之间的经济联系也会随着水资源的开发利用而不断得到加深和加强。因此，流域开发建设必须以水资源的开发利用为中心和前提。但大流域开发不是单纯的水资源利用问题，而是一个多子系统相互作用、多目标反复权衡的综合开发过程，包括区域开发、河流治理、工业布局、交通城镇建设等各目标协调发展。上中下游各部门、各地区的经济开发都应协调发展，各种资源要统一利用，流域各要素应有机结合，全面规划。要处理好局部与整体的关系，使整体效应大于各部分之和，并通过统一的权威性的流域管理机构负责实施。流域开发应遵循综合开发的原则，从单目标向多目标综合开发转化，在开发中突出重点、统筹兼顾，以水能利用为主，兼顾航运、防洪、灌溉等其他目标。我国的大江大河开发，应根据国民经济的需要和生产力布局的要求实行“五水”（水利、水电、水运、水产和水土保持）并重，农林牧副渔多种经营，一、二、三产业全面发展，实现经济效益、生态效益和社会效益的统一。3.3重点开发与整体推进相结合，形成合理的时空结构开发大流域经济是一项十分复杂而庞大的系统工程。在进行全面的、综合的、长远的国土治理和经济发展过程中，无论在时间序列上还是在空间范围内，都要分层次、有侧重地发展一些主要环节以促进整体的发展。在时间序列上按如下模式推进：在各个不同时段，都有各自的侧重点。在空间展布方面，采取由干流到支流，由点—线—面的空间模式。流域开发是