我国基层水利发展的现状

我国基层水利发展的现状、问题与对策（上）(摘要-143期)(“基层水利发展现状、问题与对策研究”课题组)一、基层水利的内涵及特点对于什么是基层水利，目前还没有形成统一共识，主要的分歧在于“基层”应该究竟界定到哪一个层级，包括哪些内容。课题组将基层水利的“基层”界定为“县及县以下”，包括县、乡镇、村三个层级，内容涵盖三大方面：一是水利基础设施建设及其管理，包括县及县以下负责管理的河道堤防、圩、水库、塘坝、泵站、机井、提水工程、灌排工程、山坡防护工程、山洪排导工程、小水电等防洪、排涝、供水、灌溉、水资源保护、水土保持及小水电工程等的建设和管理等；二是水利组织机构及其能力建设，包括县及县以下的水行政主管部门、水利事业单位、水利工程管理单位等专管机构，乡镇（流域片、区域片）水利站等县水行政主管部门派出机构，农民用水户协会等非政府性的水管组织等机构及其有关社会管理、公共服务能力建设等；三是体制机制建设，包括县及县以下的水利建设投融资机制、水行政管理体制、乡镇水利站和水管单位的管理体制、基层水行政执法管理办法等。基层水利的特点主要体现在：一是面广量大，直接服务广大群众，尤其是广大农民、农业生产及农村发展。二是业务综合性强，涉及多领域多方面。三是工程类型多，公益性与经营性并存。四是区域差异性大，问题各不相同。二、我国基层水利发展总体状况课题组对全国31个省（自治区、直辖市）（不含台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区）开展了问卷调研。截至2008年9月，除北京、黑龙江、湖南、广东、新疆之外，共有26个省份反馈了信息。（一）基层水利基础设施建设与管理据不完全统计，我国有小型水库82643座（约占全国水库总量的95.7%），库容628亿m3（约占全国（下同）的9.1%），塘坝600万处，引水堰（闸）110万处，西部旱区建有水窖、水池600余万处。小型灌区总灌溉面积4.61亿亩，占全国总灌溉面积的55%，其中小型自流灌区面积15911万亩；小型扬水灌区面积11576万亩；小型井灌区面积18632万亩。小型水库数量山东最多（30749座，占36.19%），天津最少（73座，占0.09%）；小型水库总库容山东最大（143.24亿m3，占25.97%），内蒙古最小（70.19万m3，占0.001%）。病险水库比例，小（一）型水库病险比例浙江最低（25.51%）、甘肃最高（89.39%）；小（二）型水库病险比例山西最低（0.45%）、内蒙最高（99.08%）。小型灌区，四川省数量最多（12.23万处，占33.82%），安徽省控制面积最大（2750万亩）。小型排灌站，江苏最多（7.89万处，占22.21%），吉林最少（353处，占0.001%）。各类涵、闸、桥，江苏最多（55.04万座，占32.44%），河北最少（1594座，占0.001%）。（二）基层水利基础设施建设投入长期以来，我国基层水利建设主要依靠农民投工投劳，政府投入相对不足。在2000年取消“两工”后，基层水利投入锐减，建设力度明显放缓。近年来中央启动了小型农田水利建设“民办公助”等试点，在农村饮水工程、小农水等项目上加紧了中央与地方财政配套共筹资金的模式建设，基层水利基础设施建设投入严重不足的局面才有所缓解。据不完全统计，各项基层水利建设投入，总体上以地方财政为主，中央投入仅占三分之一。（见表1）表1问卷反馈的26个省（自治区、直辖市）投资情况类别投资总额(亿元)到位率(%)中央投资占比(%)投资最多的省及数额(亿元)农村饮水工程324.4391.9442.86山东：30.98小型灌区44.5788.6736.85湖北：5.35节水灌溉30.0683.6326.90浙江：7.70山丘雨水集蓄15.7886.1233.26贵州：3.06（三）基层水利法制建设近年来，国家对基层水利发展的重视程度不断加强，制定出台了一系列有关基层水利发展的政策法规。1986～2008年，除了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等综合性法律文件之外，全国共计有26项直接涉及基层水利的政策法规出台。以2002年《水法》修订为分界点，1986年至《水法》修订前仅有7项政策法规出台，集中于对基层水管单位定性、定编、定岗等组织体系环节；而2002年后则有19项政策法规颁布，主要涵盖基层水利的组织、基层水利建设投入、基层水利设施建设和管理三个方面；其中国务院颁布的行政法规与法规性文件占1/3，各部委规章占2/3。特别是2005年出台的政策法规就达到8项。基层水利政策法规数量在不断增多，质量在不断提高，涵盖面更为广泛。（四）基层水利人才队伍建设截至2008年，26个省（自治区、直辖市）的不完全统计结果表明：县级和乡镇级水利职工拥有技术职称的职工比例为41.20%，全国90％以上的乡镇水利站没有工程师，高级职称更少。乡镇水利职工文化程度以高中及以下学历比重为主，占74.87%，其中县级水利职工高中及以下学历比重达68.49%，而乡镇级则高达86.36%。县级和乡镇级享受财政支付工资的水利职工分别占同级水利职工总数的40.58%和37.18%；县级与乡镇级水利职工年均工资分别为18942元与13474元。县级水利职工中享受医疗保险、养老保险、失业保险的人数分别占同级水利职工总数的67.47%、61.54%、29.63%，而乡镇级水利职工更低至31.27%、27.19%、14.80%，很多职工没有享受到基本的社会保障。（五）基层水利体制机制建设目前，我国基层水利在组织管理、乡镇水利站性质及水利站运行经费等环节上呈现多样化趋势。在组织体制上，形成了“县（市）水利（务）局的派出机构”、“乡镇政府直接管理”、“并入农业服务中心”及“其他”四种类型。在乡镇水利站性质上，有“全额拨款”、“差额拨款”、“自收自支”、“企业性质”四类。在经费来源上，各类型乡镇水利站主要来自于地方自筹，财政拨款很少。据不完全统计，全国约有23.4%的乡镇水利站作为县(市)水利局的派出机构，或实行县（市）乡“双重管理，以条为主”管理，纳入财政预算；约36.69%的乡镇水利站由乡镇管理；约24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合服务中心（站）（见表2）。全额拨款型比重最高（58.62%），差额拨款型、自收自支型与企业型分别占总量的24.40%、16.78%及0.20%。经费来源上，自筹经费占总经费的90.81%，以办公费用为主（占自筹经费总额的87.18%）；而财政拨款仅占总经费的9.19%，其中56.08%为前期费用（见表3）。表2问卷反馈的26个省（自治区、直辖市）乡镇水利站管理体制省份作为水利（务）局的派出机构个数乡镇政府直接管理的个数并入农业服务中心的个数其他合计数量比例(%)数量比例(%)数量比例(%)数量比例(%)四川96921.89172939.06172939.0600.004427湖北37814.8100.0000.00217585.192553江西35117.9480841.3179340.5440.201956山东1337.94109565.3343826.13100.601676河北46629.1829418.4100.0083752.411597安徽22314.0369243.5563840.15362.271589云南34022.14100765.561519.83382.471536山西49234.3674752.1615310.68402.791432江苏90873.4625320.47564.53191.541236重庆12911.6036833.0960354.23121.081112辽宁878.9072974.5414715.03151.53978陕西21121.7344145.4231632.5430.31971浙江18619.1628529.3550051.4900.00971福建313.2921422.6956559.9213314.10943广西9610.8231535.5131235.1716418.49887甘肃13517.8819525.8300.0042556.29755吉林55790.72294.72284.5600.00614海南00.00188100.0000.0000.00188天津4428.5711071.4300.0000.00154青海11094.0275.9800.0000.00117宁夏112100.0000.0000.0000.00112上海10698.1521.8500.0000.00108合计606423.40950836.69642924.81391115.0925912表3问卷反馈的26个省（自治区、直辖市）乡镇水利站经费省份财政拨款(万元)自筹(万元)总额(万元)前期办公工程小计前期办公工程小计江苏204125273032760047323175654658326954334555吉林4516004516720864233082489229408山东5056144786273652916437329081019717561辽宁2762253522581336304279541736754云南23071552153401284167930518255837广西208800208820130020134101江西35642911951980122301120316263606安徽23301862972813230002303043重庆2391034645191819242043010412960天津430500480146790015572037陕西749338801167202531624351602青海6001496709333394097811490宁夏22172127420621538115535山西16821752644310743193457海南0202020201900190391河北000003210321321合计21376101256615381161402532825734259376542414658三、基层水利发展存在的主要问题（一）工程老化失修，设施损坏严重截至2007年底，我国自流灌区渠系的完好率只有36%，渠系建筑物完好率为51%；扬水灌区的设备完好率仅为35%，配套渠系的完好率为42%，渠系建筑物的完好率为47%；井灌区的机井完好率为59%，配套渠系的完好率为52%。典型地区调研结果显示，东部地区水利工程设施的老化失修率较中西部地区更为严重。（二）工程配套不全，功能难以发挥在全国大中型灌区中，工程配套率仅为70%左右，骨干工程完好率只达到50%，斗渠以上沟渠配套建筑物完好率不足51%。典型地区调研结果显示，六个县（区、市）的田间工程配套率也只为20%—70%，其中：江苏省泰州市和宿迁市宿豫区分别为50％和40％，湖北省宜都市和潜江市分别为20％和50％，甘肃省庄浪县和酒泉市肃州区分别为70％和36％。（三）建设维护资金严重不足，运行维护缺少经费长期以来，农村水利建设资金主要采取各级财政资金扶持、乡村经济组织和农民自筹为主的途径解决。据水利部测算，按中央、地方财政各补助20%，仅中央财政小型农田水利设施补助专项资金每年需要150亿元，而2006年只安排3亿元，尽管2008年增加到30亿元，增速很快，但由于总量很小，缺口仍很大，远不能满足投资需求。“一事一议”政策也缺乏可操作性，筹资额度小。此外，在基层水利组织各项经费没有解决的前提下，收取农业水费依然是保障运行经费唯一的办法。但由于工程维护与造价费用上涨，当前实际征收到的农业水费只达到成本的1/3-1/2左右，加之农业水费实收率较低（全国平均57.4%），造成水费征收困难，工程运行维护资金缺乏，直接影响工程运行效果。（四）管理体制不适应工作需要，职能弱化，工作效率低目前，我国基层水利组织性质不明，职责不清。全国有24.81%的乡镇水利站机构被撤销并入到乡镇农业综合服务中心（站），由于水利员平时大多忙于乡镇中心工作，从事水利业务少，使农村水利建设的计划、任务难以得到有效落实，形成了