水利工程建设项目代建制模式的分析

1水利工程建设项目代建制模式的分析上海勘测设计研究院姜斌摘要：在分析国内外建设项目管理模式的基础上，结合对我国水利工程建设管理现状的分析，提出“代建制”的定义和在水利工程建设项目中实施条件。1国内外工程建设管理模式的分析1.1国外工程建设管理的主要模式国外工程建设管理发展情况都是与该国的经济体制、建筑市场化率、投融资主体以及其项目管理专业化程度是紧密相关的。经济发达国家的私有化程度较高。建设项目（包括许多大型项目）大多由私人作为投资主体，建筑业的市场化程度较高。加之发达国家建筑市场中的中介机构非常完善和成熟，专业咨询服务多、内容细、信用好；建筑业的工程保险、担保体系非常健全。在这种市场环境下，业主的投资和质量控制的风险大大降低，业主可以在不同的工程阶段委托不同的专业项目管理公司协助自己做好项目管理，形成项目一体化管理。因此，国外对项目管理模式的研究主要从项目的承发包方式出发，研讨不同的管理模式，以改善项目的质量、投资和进度目标。国外目前工程建设管理主要有两种类型，即工程总承包和工程项目管理两种大类。工程总承包是在美国上世纪60年代的比较单一、传统的设计一招投标一施工(DBB，Design-Bid-Build)方式上发展起来的。“随着70年代初项目造价增加和工程延期越来越频繁，迫切需要采用新型的承发包模式和技术加强项目的全过程管理”，各种项目管理模式应运而生并迅速被社会接受。目前,主要的承发包模式有建设管理(CM，ConstructionManagement)、项目总承包(DB，Design—Build)、DBB和EPC/Turn-key四种主要的模式。根据美国“设计一建造”学会2000年的报告，采用设计一建造总承包合同方式的比例已达到30％，并预计2005年将上升到45％。在美国、加拿大等国家的大型工程公司的主要业务中，工程总承包业务占60—85％，工程项目管理服务占5—15％，项目组织实施委托专业性公司运作已是一种通行的做法。1.1.1工程总承包（1）DBB模式DBB模式是专业化分工的产物。业主分别与设计和施工承包商签订合同(图1)，在设计全部完成后，进行招投标，然后进入施工。这种模式的各阶段相互搭接安排紧凑，便于质量控制。但建设周期长、设计可施工性差、早期无法确定工程造价、组织管理风险大是该模式固有的缺点。（2）CM模式CM模式1966年首次被应用于世界贸易中心建设(Scott，1986)。该模式分为AgencyCM和Non－AgencyCM两种方式。前者是业主分别与设计、施工承包商和专业管理公司签订合同(图2)。专业管理公司协助业主进行设计优化和施工管理，不对投资负责；后者的不同之处在于专业管理公司需要对施工的最大保证费用(GMP，GuaranteedMaximumPrice)负责，并承担风险。（3）DB模式DB模式起源于60年代，特点是由业主与设计和施工的联合体签订合同(图3)。承包商负2责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责。业主和设计—建造承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买和项目融资。使用一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著降低项目的成本和缩短工期。同时，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目。（4）设计—采购—施工／交钥匙总承包(EngineeringProcurementConstruction／Turnkey，即EPC／Turnkey)EPC／Turnkey方式是指业主通过委托专业咨询公司研究拟建项目的基本要求，初步确定了作为合同基础的工程总价，而后通过招标等方式选定一个设计建造总承包商对整个项目的成本负责，由总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。1.1.2工程项目管理它是指工程项目管理企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的实施进行全过程或若干阶段的管理与服务。（1）项目管理服务(PM)PM是工程项目公司按合同约定，在项目的决策、实施阶段为业主编制相关文件，提供招标代理、设计、采购、施工、试运行的管理和服务。英国建筑师协会将项目管理(PM)的定义为“从项目的开始到项目的完成，通过项目策划(PP)和项目控制(PC)以达到项目的费用目标(投资目标、成本目标)、质量目标和进度目标”。即PM=PP+PC。项目管理(PM)分为业主方的PM、设计方的PM、承包方的PM和供货方的PM四种类型。其中业主方的PM起主导作用，本文所指为业主方的PM。项目策划(PP)从内容上来说主要包括目标论证、目标分解、组织结构策划、工作流程策划、合同结构策划、风险管理策划等。项目策划以时间划分包括决策期的策划、实施期的策划(又分为进度策划、投资策划、质量策划)及经营策划。策划的目的是为了控制，项目控制(PC)的主要措施包括：组织措施、合同措施、经济措施、技术措施。具体来说，项目管理服务(PM)是指工程咨询公司按照合同约定，在工程项目决策阶段，为业主进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行(竣工验收)等服务，代表业主对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制，并按照合同约定收取一定的报酬和承担一定管理责任的服务方式。（2）项目管理承包(PMC)项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的总体规划、项目定义、工程招标，选择设计、采购、施工承包商，并对设计、采购、施工进行全面管理。PMC是受业主委托对项目进行全面的管理的项目管理承包商，PMC管理模式分成两个阶段来进行，第一阶段为定义阶段，第二阶段为执行阶段。在定义阶段，PMC要负责组织设计单位完成初步设计和技术设计，提出一定的合理化建议；根据有关标准、类似项目的成本3资料与经验做出投资预算作为工程造价控制的参考；在此基础上，编制出工程设计、采购和建造的招标书，确定工程中各个项目的总承包商，视不同的项目总承包商可以是EPC或设计—建造。在执行阶段，由中标的总承包商负责执行详细设计、采购和建造工作，PMC在业主的委托管理合同授权下，进行全部项目的管理协调工作，直到项目完成。在PMC介入的各阶段，PMC要及时向业主报告工作，业主则派出少量人员对PMC的工作进行监督和检查。PMC的报价组成多数为工时费用部分、利润部分和风险金部分之和。项目的最终决算要同在定义阶段结束时批准的预算相比较，若节约了则按PMC约定的分成办法就节约部分初步计算，再按项目的可用性、性能、工期三个方面的指标考核而得最终奖励额；若超支了，则要按协议约定承担罚款，直至罚没PMC的全部担保金。与PM模式相比，PMC服务方式除完成项目管理服务(PM)的全部工作内容外，还按照合同约定承担相应的管理风险和经济责任，是一项高风险、高回报的服务。总之，PM／PMC是指咨询公司代业主对工程项目进行管理，咨询公司与业主之间具有密切的关系，能够更充分地反映和贯彻业主的意图，并且使业主接收到合理的建议和决策信息，有利于业主做出合理和正确的决策。PM／PMC与设计、施工、监理比较，处于管理者和协调者的地位。1.2国内工程建设管理模式和存在问题1.2.1国内工程建设管理的主要模式使得我国工程建设的水平和投资效益长期得不到提高，投资、进度、质量目标失控的现象在许多工国内工程建设管理模式的发展是与我国经济体制改革，建筑业市场化、投融资主体改革密切相关的。从新中国成立到上个世纪八十年代改革开放，国内的建设管理模式大致经历了三个发展阶段：第一阶段，解放初期的军事化生产和管理模式。这种模式适应于当时的中国经济、国际环境等形式，为国家基础设施的建设产生了重大深远的影响。第二阶段，基于产品、计划经济的自营制建设管理模式。在改革开放前，我国的建设产品不作为商品，对建设项目的管理一直采用产品经济管理体制。在这种管理体制下，设计单位、施工单位、运行管理单位均隶属于行政主管部门，它们与主管部门是上下级行政管理关系。这种管理体制下没有一个职责明确的单位对项目建设全过程负责，出现了花钱的不管还钱、建设的不管运行，项目投资效益无人问津的局面。在高度集中的计划经济体制和项目建设自营制的历史条件下，一般在大中型项目的建设中设立工程现场指挥部，行使项目建设指挥权力。由于这种传统的工程项目管理体制不符合项目建设的经济规律，程中存在，随着我国社会主义市场经济体制的发展和深入，新的建设管理体制取代原来不合理的旧的体制，是历史的必然规律。第三阶段，基于社会主义市场经济的建设管理体制。在实施了改革开放的基本国策后，我国在工程建设领域推出了一系列的改革新举措，通过推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等制度改革，形成了以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。出现了以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以建设监理单位为主体的中介服务体系等市场三元主体。从工程的组织和项目投资主体上分析，改革开放前后出现的建设管理模式主要有以下特点。（1）以专门的事业单位为建设单位1980年代以前，政府投资项目主要由相关的对口主管政府部门（如市政设施局）下属的建设机构（性质为事业单位）承担建设任务。根据政府的要求，由建设机构编制并提出项目的计划任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设管理，建成后移交对口4主管政府部门下属的使用和管理机构（性质为事业单位）。（2）以政府直属的公司为建设单位1980年代以后，随着建设工程领域市场竞争机制的引入，许多政府部门都成立了直属的建设工程管理公司，这些公司或者直接以建设单位名义，或者以代建设单位（即代甲方）的名义、工程总承包的名义实施政府投资工程的管理。（3）以政府委、办、局内部的基建处为建设单位专业工程领域（即其他各委、办、局系统）的工程建设，也基本上由各自的基建处（性质为政府内设处室）或直属的建设单位直接实施。（4）以专门的工程指挥部为建设单位对投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目，比如城市高架道路、跨江大桥、轨道交通工程等，这些项目一般跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，加之工程进度要求高，很多地方都是由具有一定行政级别的领导挂帅成立工程指挥部。与之类似的机构还有项目建设领导小组，领导小组通常为纯协调机构，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。（5）成立的项目法人为建设单位项目法人方式是指应国家发改委1996年通知要求，由按照规定成立的项目法人在经营性基础设施项目中实施建设工程的管理。一般是，在项目批准立项之后，由有关部门组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。1.2.2国内工程建设管理存在的问题根据对收集资料和文献的分析，我们把当前我国政府投资项目管理中所存在的问题归纳为以下几个方面。（1）造价超支严重由于政府项目的法人机制没有真正建立起来。造成管理者的各项责任难以真正落实。更难以积极主动地控制投资。我国政府投资工程项目真正按计划投资完成的极少。多数都超过预算的20～30％，超过1-2倍的也屡见不鲜。产生这一弊端的根源在于所有者(政府)与使用者(有关建设单位)的责任与利益相分离。在这种关系中，政府投资并承担风险。使用者只受益无风险。而且有时甚至超过的投资越多效益竟越高。而由于建设单位也是最终使用单位,花的都是国有资金,提高规模、提高标准几乎成为各建设单位的一种通病。据有关部门统计,仅贵州省2000年由政府投资的非经营性项目,超出概率几乎是100%,有的项目甚至超出批准概算的200%。（2）专业化程度低目前，大量政