财政支出绩效评价培训提纲之二财政支出项目绩效评价指标体系设计

-1-财政支出绩效评价培训提纲之二——财政支出项目绩效评价指标体系设计浙江大学管理学院张忠根一、财政支出绩效评价内容(一)绩效管理与绩效评价绩效是某个组织、个体或项目在某个时间范围以某种方式实现的成绩和效果。绩效是一个多维的概念，可以从不同角度考察。从绩效主体看，绩效可以分为组织绩效、员工绩效、项目绩效等。从绩效的内容看，不同绩效主体的绩效目标不同，绩效的具体内容也不同。绩效评价是对组织、个人或项目绩效进行的一种测度，它是绩效管理的重要环节。绩效管理是指为了达成组织的目标，通过管理者与被管理者的持续沟通，使个人的行为符合组织的目标，最终形成组织所预期的结果的管理活动。绩效管理是由确定绩效目标、制定绩效计划、实施绩效计划、进行绩效评价、绩效结果反馈和利用等环节组成的循环。公共支出绩效管理的核心是强调公共支出的结果与目标的关系以及结果的有效性，目的是提高政府的管理效率和公共服务水平。其内容包括：制定明确的公共支出绩效目标，建立规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果进行评价，并把绩效评价与预算编制和预算管理紧密结合起来。(二)财政支出项目绩效评价内容财政支出项目绩效评价必须明确财政支出项目绩效评价的内容。财政支出项目绩效评价的内容必须反映财政支出项目的运行规律并体现“绩效”的本质规定。财政支出项目的运行过程包括项目立项、项目实施、产出应用三个环节。绩效主要表现在“产出和应用”环节，项目绩效的评价内容应围绕“产出和应用”来考虑。财政支出项目绩效评价的内容可概括为“目标设定”、“项目产出”、“项目效益”和“项目管理”四大方面。“目标设定”包括项目目标的明确性、-2-依据的充分性、目标的合理性和先进性、完成的可能性等，“产出”主要包括项目任务的完成情况和绩效目标的实现程度，“效益”包括项目成果的经济效益、社会效益、生态效益，“管理”包括项目实施过程中项目承担单位的规章制度保障及其执行情况。上述绩效评价内容属业务评价。财政支出项目绩效评价还应该包括财务管理方面的内容，主要是：资金到位和支出情况、财务管理情况等。《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》规定的财政支出项目绩效评价的基本内容是：(1)绩效目标的设定情况；(2)绩效目标的完成情况及项目所取得的经济效益、社会效益和生态环境效益；(3)为完成绩效目标安排的预算资金使用情况、财务管理状况、资产配置与使用情况；(4)为完成绩效目标采取的加强管理的制度、措施等；(5)根据实际情况确定的其他评价内容。二、财政支出绩效评价指标体系的设计(一)绩效评价指标体系的意义财政支出项目绩效评价指标体系是根据财政支出绩效评价工作的要求，按照一定的原则，为体现不同财政支出内容和反映评价对象绩效而形成的一系列指标的集合。1、绩效评价指标体系是进行绩效评价的工具。财政支出项目绩效是一个综合性的概念，我们只能根据评价对象的绩效内容把绩效概念具体化为可以计量的一系列指标。不同类别的财政支出项目的绩效内容存在很大差异，因此，必须根据各类财政支出项目的绩效特点设置不同的财政项目绩效评价指标体系。2、绩效评价指标体系体现了绩效评价主体的评价目的。绩效评价指标体系中设置的指标，体现了绩效评价主体对绩效的理解和追求。评价主体对绩效的理解不同，对绩效目标的追求不同，设置的绩效评价指标也不同。3、绩效评价指标体系会影响评价客体的行为。绩效评价对象总是追求最大的“绩效值”。如果绩效评价指标体系科学、合理，项目实施单位按照评价指标努力，就会使财政支出取得好的效果；反之，就会使财政支出达不到好的效果。(二)绩效评价指标体系的设计步骤第一步：根据财政支出项目绩效评价的目的、不同类别财政支出项目的绩效-3-内容，以及指标体系的设计原则，采用适当的方法，确定财政各类财政支出项目的绩效评价指标。第二步：运用适当的方法，确定各个指标相对于项目总体绩效的重要性，并用数量化的方法表示出来，即赋予每个指标一定的权重。第三步：通过适当的方法，确定各个评价指标的参照标准，即确定指标的标准值。(三)绩效评价指标体系的设计原则1、价值导向原则。财政支出项目绩效评价指标体系应能够反映财政支出的经济性、效率性、有效性要求，体现财政部门和项目主管部门的价值导向性。2、科学性与实用性相结合。科学性是指绩效评价指标要能准确地反映绩效的内涵，指标的权重要能够准确地反映该指标在整体绩效中的地位，指标的标准值要反应国内外先进水平。设计指标体系时还要考虑现实可行性，特别是要考虑指标数据收集和处理的难易程度及其成本。3、全面性与简明性相结合。财政支出项目绩效评价指标体系应能充分反映财政支出项目的各种绩效。同时，应筛选出最重要和关键的绩效要素，指标体系应简单明了。4、定性与定量相结合。绩效评价应尽可能采用定量指标，但在目前的条件下，财政支出项目的绩效并不能完全通过定量指标来反映，而需要采用定性指标。5、通用性与专用性相结合。各类财政支出项目的绩效目标不同，财政支出项目的绩效评价指标也不同，因而需要分别设计。同时，财政支出项目的绩效也有统一的内容和标准。注意：通用性与专用性的区别，是针对不同类别的财政支出项目而言的。(四)绩效评价指标体系设计的方法1、指标体系的形成财政支出项目绩效评价指标的设计具体分两个步骤：第一步，采用层次分析法(AHP)，建立评价指标库。运用层次分析法建立绩效评价指标体系，一般将指标分成目标层、状态层、元素层、指标层，最终形成一个由许多相互联系的指标组成的多层次的指标体系。如-4-图1。财政支出项目绩效评价指标库结构依据的充分性目标的明确度目标的合理性完成的可能性目标完成率指标层目标设定情况目标完成质量完成的及时性目标完成程度验收的有效性管理制度保障支撑条件保障质量管理水平组织管理水平元素层状态层目标层指标1指标2……经济效益指标1指标2……社会效益指标1指标2……生态环境效益指标1指标2……可持续性影响业务绩效资金到位率配套资金到位率资金到位及时性资金落实情况财政投入乘数资金使用率支出的相符性支出的合规性实际支出情况信息的真实性信息的完整性信息的及时性会计信息质量制度的健全性管理的有效性财务管理情况制度的健全性制度的有效性固定资产利用率资产配置与使用财务管理项目绩效-5-第二步，采用专家调查法(Delphi)，确定评价指标。评价指标库建立后，邀请若干专家对指标库中的指标进行分析、权衡、补充、选择，最后确定评价指标。2、指标权重的确定指标权重的确定有主观法和客观法两大类。主观法主要有专家调查法(Delphi)、层次分析法(AHP)等；客观法主要有主成分分析法、熵值法等。一般采用专家调查法（Delphi）和层次分析法(AHP)。专家调查法的步骤：（1）选定专家，给出赋权要求，且保证权数归一化；（2）由各位专家对各项指标进行打分，即给指标赋权；（3）汇总各专家的赋权结果，并将结果反馈给各位专家；（4）专家参考反馈意见修改其初次赋权结果；（5）重复“反馈”与“修改”，直到达到符合要求的精度；（6以各位专家最终赋权值的平均作为组合权重结果。层次分析法的步骤：（1）建构指标体系的递阶层次结构；（2）建立总目标层元素A与下层元素B1，B2，…，Bn的两两判断矩阵，由专家给判断矩阵赋值(一般采用1~9比率标度法)；（3）计算层次因素单排序值；（4）一致性检验；（5）建立B层各元素与其下层元素C之间的两两判断矩阵，并完成3、4步骤（如果C还有下层元素，则按照上述方法继续）；（6）层次总排序，计算各层指标的组合权重；（7）层次总排序的一致性检验。上述两种做法比较规范，形式上比较严谨，但工作量很大，而且也不一定符合实际。在实际工作中，一般多采用专家集体商议的办法确定权重。3、指标标准值的确定指标标准值是绩效评价指标的标尺或准绳，既要反映国内外同类项目的先进水平，又要符合我省财政支出项目的实际绩效水平。具体可采用以下标准：（1）计划标准。即以预先制定的目标、计划、预算、定额等作为评价标准。（2）行业标准。即以同行业的相关指标数据为样本，运用一定的统计方法计算得出的评价标准。（3）历史标准。即以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位绩效评价指标的历史数据为样本，运用统计方法计算出的历史平均水平作为评价标准。（4）经验标准。即由专家根据实际经验和经济社会的发展规律，经分析研-6-究后得出的评价标准。(五)绩效评价指标体系的运用1、指标数据的标准化（1）定量指标数据的标准化定量指标数据的标准化方法有直线型、折线型和曲线型三种。直线型标准化的具体方法有比重法、极值法、Z－Score法等。折线型标准化方法是阈值法。现实中，一般采用比重法。具体方法是：首先按照前述方法确定评价指标的标准值，然后把评价项目的实际指标数据与其相比，从而得到一个比例系数。计算公式为：）时，取为负作用指标时，当当时，取为正作用指标时，当当11P()11P(00iiiiiiiccccccP式中，ci为被评价项目的实际指标数据值，c0为评价指标的标准值，Pi为被评价方案的指标得分值。当Pi=Ci/C0﹥1时，取值1，是为了保证每个指标的标准化值不超过1分。在采用百分制评价的情况下，可以把Pi值乘以100。（2）定性指标数据的标准化由评价专家根据相关资料，对照事先确定的评分标准综合判断，直接给分。2、计算综合得分如果绩效评价的综合评价值用Y表示，则iiPwY式中，wi表示第i个指标的权重，Pi为第i个指标的标准化值(百分制)。在定量评价的基础上，可以对项目绩效进行定性评价分等。分等标准为：Y≧90的项目绩效优秀，75≦Y﹤90的项目绩效良好，60≦Y﹤75的项目合格，Y﹤60的项目为不合格。3、实际工作中的做法在运用专家调查法确定指标体系时，根据各个指标对项目总绩效的重要性，同时确定各指标的最高分值和具体的评分标准。在具体评价时，对照这一评分标准，给每个项目的相应指标打分，然后把所有指标的得分值直接加总得到总分。再根据项目总分的高低，给每个项目进行定性分等。-7-(六)评价指标体系设计时要注意的问题1、高度重视制定绩效评价指标体系的重要性。2、进一步细化《浙江省财政支出绩效评价实施意见》中的指标体系框架。（1）指标需要增减。（2）部分指标需要细化。（3）各指标的权重和标准值需要研究确定。3、财政部门、主管部门要参与绩效评价指标体系的制定。4、大规模评价前先要进行试评，或在设计指标体系的过程中进行实地调查。三、财政支出项目绩效评价指标举例表2是财政科技资金中的科技攻关类科研项目的绩效评价指标体系(仅供举例说明)。该指标体系由业务绩效和财务管理两个状态层（一级指标）构成。业务绩效由项目组织管理、项目完成情况、项目技术成果、项目经济效益、项目社会效益和项目生态环境效益等六个元素层（二级指标）构成，每个元素层由1－3个具体指标(三级指标)构成。财务管理由资金落实情况、实际支出情况、财务信息质量和财务管理状况等四个元素层（二级指标）组成，每个元素层由1－2个具体指标(三级指标)构成。整个评价指标体系共18个指标。详见表1。注意：（1）该指标体系中没有设置“绩效目标设定情况”的内容。（2）业务绩效与财务管理的权重不是《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》中要求的60:40，而是80:20。8表1科技攻关类科研项目绩效评价指标体系一级指标（权重）二级指标（权重）三级指标指标名称指标涵义评分标准得分业务绩效（80）项目组织管理（10）1、规章制度保障（5）相关规章制度健全和实施到位的情况；项目合同书、验收报告、技术鉴定等资料及时归档保管的情况。好5较好4一般3差02、支撑条件保障（5）项目承担单位承诺的人员、设备、场地等支撑条件的保障情况。好5较好4一般3差0项目完成情况（15）3、项目完成程度（15）完成项目合同书规定的研究内容和考核指标、课题按时完成的情况。按时完成项目研发任务15完成任务85%以上；或延期半年以内12完成任务70-84%；或延期半年至1年9完成任务50-69%；或延期1年以上6完成任务49%以下整个0分项目技术成果（25）4、成果先进性（15）项目成果的技术水平达到国际领先先进