财政预算执行审计的思考

1财政预算执行审计的思考【摘要】如何做好财政预算执行审计，更好发挥审计“免疫系统”作用是当前各级审计机关倍受关注的焦点问题。本文立足于财政预算执行审计实践，深入探讨了财政预算执行审计的内涵与特征，客观分析了当前财政预算执行审计发展面临的问题与困难，并有针对性地提出了做好财政预算执行审计要全面推进审计理念创新，拓展财政预算执行审计思路；突出重点，深化财政预算执行审计内容和范围；构建审计协调机制，整合财政预算执行审计资源；探索审计方式方法，提高财政预算执行审计质量和效率；加强审计自我管理，提高财政预算执行审计能力和成效。【关键词】财政预算执行审计内涵特征问题困难对策措施【正文】财政预算执行审计是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，是审计工作的永恒主题，各级审计机关一直把它作为重点课题加以研究探索，并不断地付之审计实践、创新，取得了显著的成效。但由于行政体制、审计内外环境等因素，财政预算执行审计难、处理难、整改落实难等仍然是当前财政预算执行审计需要思考解决的重点课题。下面笔者结合财政预算执行审计特点及审计内外环境，就财政预算执行审计怎样做才更好命题做一些粗浅的探讨。一、财政预算执行审计的内涵与特征要科学领会、深刻把握财政预算执行审计的内涵与特征，首先要弄清财政预算、财政预算执行、财政预算执行审计三者的含义及之间的内在关系。财政预算是政府活动计划的一个反映，它体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和政策手段。就财政而言，财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。财政预算执行是指政府编制财政预算经本级人大审查批准后，政府财政部门具体组织本级总预算2的执行，提出本级预算预备费动用方案，具体编制本级预算的调整方案，定期向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会、本级政府和上一级财政部门报告本级总预算的执行情况。财政预算执行审计是指审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级政府及各预算执行部门和单位，在预算执行中筹集、分配和使用资金的真实性、合法性、效益性进行的审计监督。财政预算执行审计的核心是财政资金筹集、分配和使用的真实性、合法性、效益性，财政资金具有政策性强、内容丰富、涉及面广、层次多等特点决定了财政预算执行审计作为一项较高层次的审计活动，与传统财政财务收支审计相比较，具有以下五大特征：（一）对象范围广泛性财政资金上至国家安全、政府机构日常运行、经济社会建设和发展，下至老百姓日常生产、生活、学习的基本权利和具体需求，可以说事关所有部门、单位，甚至每个普通公民，其活动具有广泛的辐射面。财政资金内容的广泛性和活动的多层次性，决定了以财政资金为主要对象的财政预算执行审计的被审计单位含义十分广泛，它不仅包括政府部门及其所属单位，而且包括其他参与财政资金活动的企、事业单位和个人。财政预算执行审计对象既包括物质生产部门，也包括行政事业等非物质生产部门；既包括财政资金决策分配部门，也包括具体使用财政资金单位和个人；既包括行政事业收支项目，也包括政府投资工程项目；既包括项目规划、设计等部门，也包括项目施工、监理单位。应用范围也宽广得多，既包括被审计单位各项经济业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动。（二）指标标准综合性3财政资金项目绩效具有二重性，既有经济效益，又有社会效益或社会需要。随着公共财政意识增强，人们在判断、评价、分析公共财政建设项目的效益时，首先考虑的是社会效益和社会需要指标，而非经济效益指标。比如交通道路、农田水利、森林防护、环境治理等建设项目的审计评价，应把公共利益作为首要目标的基础上，坚持经济效益、社会效益和生态效益并重原则，在关注其辐射范围内直接受益民众生产条件得到改善、经济效益得到提高的基础上，着重考虑建设项目对社会环境和社会资源的影响程度。因此，财政预算执行审计在评估财政投资项目的总体效益时，需要结合定量指标和定性标准进行综合评价。（三）时间过程延续性财政资金投资项目绩效，有些可以马上体现出来，如社会保障、住房、康庄工程等财政投入后，受益人马上就可以解决衣、食、住、行等基本生活保障问题；而大部分则需要经过一段时间，甚至较长一个时期才能表现出来，如教育、环境治理等财政投入后，没有特定的受益人，也难以在短期内见到可以用数字描述的效益。这样，在进行财政预算执行审计时，仅通过当期业务活动直接绩效的审查，是难以也无法获得充分的审计证据来全面、客观的评价其绩效的。财政资金绩效评定往往需要追踪审计，即通过对其业务活动的滞后性效益进行延续审查，才能做出客观公正的评价。（四）方式方法多样性财政资金内容涉及财政二十五大类支出，既有行政、事业费支出，又有建设工程项目支出；既有对低收入群体直接补助，又有涉及改善交通、教育、环境等非直接补助支出。财政预算执行审计内容广泛性、4评价标准综合性要求其审计方法和技术手段具有多样、灵活的特征。财政预算执行审计不仅需要采用传统的、通用的财政财务收支审计的方法，如顺查法、逆查法、详查法、抽查法等，而且更多的是需要采用分析法、系统论、论证法、评价法，有的甚至采用模糊综合评判法等现代审计方法；不仅需要采用传统的、通用的审阅、查询、盘点、核对、问卷、谈话等审计技术手段，而且更多的是需要采用计算机辅助审计、网络联网审计等手段来提高审计工作效率。（五）结论作用建设性关注社会责任，实现公平与效率是新时期政府社会管理的主要工作，这就促使财政预算执行审计必须站在维护社会公众利益的角度，重点关注政府财政部门在管理使用公共财政资源过程中是否公开、公平、公正以及真实、合法、效益和安全。财政预算执行审计通过全面评价政府财政部门具体组织本级财政预算执行的有效程度，揭示影响财政资金或资产绩效高低的问题所在，向被审计或调查单位提出改进建议，指出进一步提高财政绩效的具体办法和途径，促进财政部门深化改革，改进管理，堵塞漏洞，提高效率，充分发挥财政预算执行审计的建设性作用。二、当前财政预算执行审计发展面临的问题与困难1995年《审计法》颁布实施以来，财政预算执行审计经过十多年的探索和实践，已经积累了很多经验。但随着财政体制改革的不断深入，部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等制度的逐步规范与完善，财政预算执行审计如何从微观入手，着眼宏观，在更大范围、更高层次上发挥作用，遇到了很多的问题与困难，主要表现为：5（一）认识不清，重视不够，理念低下当前，我国仍有相当一部分审计机关和审计人员未深刻认识和理解财政预算执行审计的内涵和作用。一是对财政预算执行审计内容范围认识不清，常把财政预算执行审计搞成了预算收支审计。《审计法》规定：“地方各级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督”。自然，财政预算执行审计内容范围包括了预算执行情况和其他财政收支情况两大块，预算执行情况包括了收入预算和支出预算执行情况，其他财政收支情况是指预算资金以外的所有其他财政性资金（预算外资金、政府性基金、国有资产经营收益等）的收支管理情况。可以说，侧重预算收支的财政预算执行审计是极不完整的，往往其他财政收支更是财政管理的薄弱环节。二是对财政预算执行审计对象范围认识不清，认为财政预算执行审计就是对财政、税务部门及本级金库的审计。《预算法》规定：“地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成”。换言之，本级各部门（含直属单位）的预算是本级政府预算的组成部分，自然，本级各预算组成部门和单位都是财政预算执行审计的对象范围。财政预算执行审计仅对财政、税务部门及本级金库的审计，因为审计对象范围过窄，难以客观全面地反映和评价财政预算执行情况，往往通过对各预算组成部门和单位的延伸审查更能发现和挖掘问题的根源。三是对财政预算执行审计的意义和重要性认识不足，应付思想仍然存在。部分审计机关和人员认为财政预算是由政府制定、人大批准、财政部门执行，财政预算执行体现的是政府意志，审计部门隶属政府，财政预算执行审计是下级监督上级，虽然“理直”，但“气不壮”，揭露问题是给政府领导的脸上抹黑，会影响政府的形象，没有充分认识和理解财政预算执行6审计是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，是审计工作的永恒主题，审计要有所作为财政预算执行审计是不可或缺的重要工作，没有财政预算执行审计，就没有所谓的“审计风暴”。由于认识的不清，直接导致了对财政预算执行审计工作重视不够，从而缺乏对这一工作的深入调研和部署，进而对财政预算执行审计观念逐步淡化，信心动摇，流露出应付的心态，失去应有的积极性和主动性。特别是对财政、税务部门的政策调整、运作方式变动等情况缺乏必要的跟踪了解和信息沟通，也没有安排专人对相关信息资料进行收集、整理、研究、分析。审前准备工作的严重不足，以致财政预算执行审计工作规划和项目安排等偏离实际、脱离重点。再加上审计机关在人事安排上经常轮换岗位，使得当年的审计与以前的审计相脱节，对被审计单位违规违纪问题的构成、程度、手段以及变动趋势缺乏系统分析、致使审计发现的许多情况、许多问题难以从规律上找原因、从体制上找对策。在具体审计实施过程中，甚至有不少审计人员为了按时完成任务，不愿“自找麻烦”去做更深入地工作，例行公事般的被动应对，按照往年的做法，依葫芦画瓢。每年都这样消极应对，仓促上马，草草收场，致使部分审计机关开展财政预算执行审计十多年也没有大的长进和突破，长期停留在较低阶段的水平上，更谈不上树立科学审计的理念。(二)思路不清，重点不分，监督不力财政预算执行审计的目标是什么、重点在那里，应该发挥怎样的作用，在一些地方，特别是基层审计机关还不是很清楚，造成财政预算执行审计只是机械地参照上级的工作方案执行，有的则延续财政财务收支审计的路子，把重点放在财政、地税部门本身的违规问题上，7导致财政预算执行审计失去应有的作用。从县本级财政预算执行审计现状看，不少地方仍然停留在主要对财政预算执行的真实性和合法性进行审计上，审计内容单一，没有确立与社会经济发展同步的明确目标，适应现代财政管理理念的绩效审计还没有或刚刚起步；片面注重对财政部门、地税部门的审计，而对建设项目、专项资金、用款单位等跟踪延伸审计不多，涉及财政资金使用效率和效益内容和问题的披露有限，一定程度上影响了审计的效果。另外，审计机关作为政府的一个职能部门，反过来要监督政府自身，本来就存在极大的局限性，加上财政预执行审计中发现的财政行为不规范和违规违纪问题，大多与本级政府的财政意志、政府行为、地方利益密切相关，各利害部门甚至政府领导都会出面干预，结果造成预算执行审计监督不力，流于形式。披露与处理的大多是一些既无关地方财政利益，又无关违规制约的问题。最后形成的审计文书是委婉、柔和的，送到人大手中的工作报告，经过层层筛选，避重就轻，使得人大根本无从掌握完整、真实的情况，无法对政府进行有效监督。(三)创新不够，方法单一，层次不高随着财政体制改革的不断推进，政府职能的不断转变，财政收支的范围、结构也随之发生了相应的改变，部门预算、国库集中支付、财政转移支付、政府采购等制度相继建立和完善，财政管理职能得到了进一步强化，这就对财政预算执行审计提出了严峻的挑战。审计机关只有主动适应并把握这一变化趋势，才能真正有效地开展财政预算执行审计工作。但由于部分基层审计机关和审计人员对财政职能变革的新情况、新问题还缺乏深入细致的了解和研究，审计方式、方法和手段没有及时调整到位，重审查、轻分析，重账内、轻账外，重收入、8轻支出，重堵截、轻防范，重治标、轻治本；事后查处多，事前事中控制少；手工操作简单的查账方法运用的多，计算机审计、信息系统审计、网络审计等现代科学方法运用的少，缺乏创新意识，财政预算执行审计工作远落后于形势的发展。结果形成的审计报告关于预算管理体制中的深层次问题反映得不够透彻，缺少具有可操作性的意见和建议，对加强预算管理的指导作用不大，审计层次不高。(四)体制不顺，协调性差，沟通不畅由于行政体制的原因，基层审计的独立性无法得到保证，限制了审计作用的发挥。《审计法》规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作”。这种双重领导模式虽然从一定程度上体现