营业税改征增值税对地方税收的影响及应对策略思考

营业税改征增值税试点对地方税收的影响及应对策略思考方同艳摘要：营业税改征增值税是深化税制改革的必然趋势，对减少重复征税、推动经济转型、优化税制结构具有重要意义。本文分析了改革试点在税制设计、时机选择、财力分配、税收征管等方面存在诸多风险与挑战，尤其是对地方税收所产生的巨大冲击与影响,提出了完善试点方案，加快改革步伐，健全地方税体系，合理协调国地税职责分工的若干对策与建议。关键词：营业税改征增值税；地方税体系；分税制改革一、营业税改征增值税（简称“营改增”）是优化税制结构，深化税制改革的必然趋势（一）营业税制度本身存在几大弊端。1、税赋重。营业税一般按纳税人提供劳务取得的营业收入全额征税，无论纳税人是盈利还是亏损，只要取得营业收入就必须全额缴纳营业税；无论纳税人外购劳务所负担的营业税，还是外购货物所负担的增值税，都不能扣除。营业税的计税方式加重了服务业的税负，对于处在创业期的小型微利企业，尤其是亏损企业，无异于是“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”，严重制约了服务业的创业、发展和壮大。2、重复征税。现代社会显著特点是社会分工越来越细，最终商品或服务的形成通常要经历若干中间环节。现行增值税和营业税并行设置，人为地将制造业和服务业分割开来征税，增值税仅对每个环节的增值额征税，营业税对每个环节都要全额征税，因而营业税存在重复征税问题,且流转环节越多，重复征税现象就越严重，意味着分工越细重复征税现象越严重。为了减少重复征税，企业尽可能地将研发、设计、测试、咨询等生产性服务业纳入制造环节，导致服务生产内部化，制约了社会化分工协作，不利于经济结构调整和现代服务业发展。3、出口不退税。世界各国对出口商品的货物和劳务税普遍实行“零税率”，即将出口商品在国内已缴纳的货物和劳务税在出口环节一次性退还给企业。现行营业税制对输出劳务在国外服务可以免征营业税，但如果在国内服务而对象在国外，就必须交营业税且不能退税，这严重削弱了服务贸易在国际上的竞争力。（二）营业税改征增值税是健全有利于科学发展的税收制度的必然选择1、营业税改征增值税可解决货物与劳务重复征税问题。将增值税征收范围覆盖所有的货物和劳务，可进一步打通和延伸增值税抵扣链条，实现货物和劳务税充分抵扣，从制度上根本解决了货物与劳务税制不统一和重复征税问题，有利于促进社会专业化分工，推动三次产业融合，促进国民经济转型升级。2、营业税改征增值税是实行结构性减税的一项重大举措。试点方案的一项重要原则是，改革试点行业总体税负不增加或略有下降。据上海第一季度的试点数据显示，全市试点企业和原增值税一般纳税人整体减轻税负约20亿元。小规模纳税人税负明显下降，占试点企业近7成的小规模纳税人，由原来按5%税率缴纳营业税调整为按3%缴纳增值税，税负下降40%左右；大部分一般纳税人税负略有下降，原增值税一般纳税人的税负因进项税额抵扣范围增加而普遍降低。这样不仅降低了进入改革试点行业的税赋，也降低了制造业的税赋，有利于整体降低企业税收成本，增强企业发展竞争能力。3、营业税改征增值税有利于促进服务贸易进出口。服务贸易国际化是世界经济一体化发展的必然趋势。营业税改征增值税后，服务贸易进口在国内环节征收增值税，出口实行零税率或免税制度，有利于我国企业以不含税价格平等参与服务贸易国际竞争，为现代服务业的发展升级和走向世界创造了条件,从而有利于优化投资、消费和出口结构，促进国民经济健康协调发展。二、充分把握营业税改征增值税试点存在的风险与挑战（一）营业税改征增值税改革试点带来的主要风险:1、加大财政方面的风险。一是财政减收。营业税改征增值税作为一项重要的结构性减税措施，总体上必然会降低企业税收成本，减少税收收入，在经济下行压力加大的情况下，可能会造成财政收入增长乏力甚至有下降的风险。二是增加财政支出。为达到“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”的要求，试点地区专门设立了“营业税改征增值税改革试点财政专项资金”，对因新老税制转换而税负有所增加的试点企业，实施过渡性财政扶持政策，直接导致财政支出增加。另外，“营改增”后服务贸易出口实行零税率或免税制度，由此涉及的出口退税也会增加财政负担。2、增加税收征收管理难度。目前我国省以下税务机关大部分是国地税分设（上海、西藏除外），增值税由国税征收，营业税由地税征收。“营改增”试点后原来营业税纳税人须由地税移交给国税管理，这就需要国地税进行密切协作。由于国地税管理自成体系，各自征管信息系统无法对接，大量的基础资料和历史数据移交存在重重困难；加上国地税之间在管理权限和各自利益方面存在博弈，势必会增加协作难度。由于“营改增”试点仅在部分地区的部分行业实施，必然带来试点地区与非试点地区、试点行业与非试点行业、试点纳税人与非试点纳税人之间的税制衔接与协调问题，大大增加了税收征管难度。3、加剧区域经济发展不平衡。“营改增”试点给企业带来的减轻税负、激发活力的显著效果已成各方共识，地区之间的比较效应日益显现。先行试点地区因税改红利形成“洼地效应”，导致非试点地区企业千方百计将投资和经营向试点地区集中:或将企业迁移至试点地区；或在试点地区增设经营机构；或将总部业务向试点地区分部集中；或将企业的供应链向试点地区延伸等，从而造成非试点地区遭受产业和税收的双重流失。尤其是试点地区服务业试点企业开具的增值税发票可在全国范围内进行抵扣，势必形成在试点地区集中开票纳税，在非试点地区分散抵扣的局面，使非试点地区经济发展处于不断“失血”的劣势，加剧了区域经济发展的不平衡。（二）营业税改征增值税改革试点面临的主要挑战:1、税制设计上的挑战。服务业的差异性比制造业更加复杂，营业税改征增值税必须充分考虑服务业的特点和发展需要，对现有增值税税制进行必要的调整和改革。在税率设计上，税率档次太多会失去增值税的中性特征，增加税收管理成本；税率档次太少则无法体现服务业的差异性，会增加部分服务业的税负。在计税依据和计税方式上，由于人工、智力、信息、技术等因素在服务业中的比重与制造业显著不同，在服务业之间也存在明显差异，若普遍适用增值税一般计税方式，许多服务行业会因为能取得的抵扣进项很少而增加税负，从而制约服务业的发展；若多数适用增值税简易计税方法，则偏离了营业税改征增值税改革的初衷。2、试点范围与时机选择上的挑战。营业税改征增值税改革涉及面广，技术复杂，事关税制改革大局，有必要在部分地区、部分行业开展先行试点，为全面实施改革积累经验。但若参与改革试点的地区、行业越多，改革的时间拖得越长，则改革所面临的局面就越复杂、带来的风险也越大，对非试点地区和非试点行业的负面影响也越大。因此在试点范围与时间选择上，务必在效率与公平之间找到一个平衡点，将改革的风险降到最低。3、税权分配上的挑战。一是如何分配税收管理权。根据《营业税改征增值税试点方案》（财税[2011]110号发布）精神，改革的最终目标是在全国范围内把营业税改造成增值税，这就造成全国绝大部分税收都将由国税局征收，地税局被严重边缘化，势必遭到各省地税系统的消极抵制，从而影响改革的进程和成效。二是如何分配税收收入权。为了减少地方政府对地方税收收入流失的担忧，试点方案规定“原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区”，上述规定虽然短期内不会影响中央和地方的税收划分，但同是增值税因税目不同其收入归属完全不一样，因而存在人为调节收入归属的漏洞。从长远看，需要在试点经验中找到中央财政和地方财政的平衡点，重新确定增值税的分成比例。三、深刻认识营业税改征增值税对地方税收产生的重大影响（一）营业税改征增值税直接导致地税收入总量大幅度下降。营业税在地税收入中具有举足轻重的地位，营业税改征增值税后,当前的营业税将由地税收入变成国税收入，直接导致地税收入总量显著下降。据江西省2011年统计数据显示，全省地税部门共组织入库营业税收入272.8亿元,占全部地税收入（604.5亿元）的45.1%，其中建筑业、房地产业、交通运输业分别实现营业税85.7亿元、70.4亿元、38.6亿元，三行业合计（194.7亿元）占营业税总额的71.4%。另外，随同建筑业、房地产业、交通运输业的营业收入附征的所得税在地税收入中占有相当的比重，营业税改征增值税后将导致地税收入大幅度下降，提高地税收入占地方GDP和地方财政收入比重的目标将难以实现。（二）营业税改征增值税后地方税收失去主体税种，致使地税部门职能被弱化。营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。据江西地税网数据显示，2011年全省三大税种共入库459.1亿元，占全部地税收入的75.9%，其中营业税272.8亿元，同比增长33.5%；企业所得税105.7亿元，同比增长46.3%；个人所得税80.6亿元，比上年增长60.4%，三大主体税种收入合计增收132.2亿元，占地方税收增收总额的77.9%。“营改增”扩围后，地税收入中营业税将全部或大部分丧失，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税征管而失去新的成长空间，随同地税发票附征的企业所得税与个人所得税收入将因发票管理权限丧失而消失，这势必造成地税三大主体税种全面削弱，地税部门在纳税人和地方政府中的地位大幅下降，职能明显弱化，面临着重新定位甚至被撤并的境遇。（三）现行“营改增”试点方案将进一步削弱地方财政收入增长潜力，降低地方财政收入在财政总收入中的比重。为了减少改革的阻力,试点方案规定“原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区”，该规定虽然保证了地方政府的既得利益,却无法保证地方政府充分享有经济发展带来的实惠。我国正处于经济结构优化升级的重要阶段，第三产业在国民经济中的比重必将不断提高，服务业将是促进经济发展的最活跃因素。“营改增”后原属于地方税收入的存量部分可明确划分，但是原属于营业税行业的增量部分要分清收入归属就复杂得多，特别是产业融合不断发展、企业重组日益频繁的情况下，同一企业开展多业经营，既有原增值税项目又有原营业税项目，其所交增值税属中央还是属地方就难以划分。由于增值税属国税管理，收入归属划分权掌握在国税手中，地方政府处于被动地位，随着时间的推移，地方政府不但增量部分无法充分享有，而且存量部分也随同企业重组而萎缩，这将严重削弱地方财政收入增长潜力，进一步降低地方财政收入在财政总收入中的比重，加剧地方财权与事权失衡的局面。四、积极应对营业税改征增值税改革试点的策略思考（一）加快“营改增”试点步伐，促进国民经济健康协调发展。一是提高认识，积极应对。税收职能部门要切实提高对“营改增”改革的重要性与必要性认识，顺应税制改革潮流，树立大局意识，摒弃部门私利，为推动本省尽快加入“营改增”试点创造条件。二是做好准备，争取主动。全面收集、整理、完善营业税纳税人的基础信息、档案资料及历史数据，从税收总量、税源结构、发展趋势及经济效应等不同方面认真做好“营改增”后的税收分析与测算，为扩大“营改增”试点争取主动。三是认真调研，当好参谋。认真研究《财政部国家税务总局关于印发〈营业税改征增值税试点方案〉的通知》（财税[2011]110号）文件精神，结合当地经济发展阶段、税源结构分布与税收征管水平的现状，准确分析“营改增”后对地方税收及地方财政产生的冲击与挑战，提出完善改革方案的意见和建议，为地方政府应对“营改增”扩大试点做好决策参考。（二）完善“营改增”试点方案，科学合理地分配税权。1、重新确定增值税分成比例。以扩大“营改增”试点为契机，合理确定增值税分成比例，适当扩大地方税权，调整中央与地方收入分配格局，保证中央与地方的财权与事权相统一。由于我国区域经济发展不平衡，各地经济结构和发展阶段差异明显，地区之间对营业税的依赖程度差别非常大，若按全国平均基数调整“营改增”后增值税分成比例，则第三产业比重高的地区（如北京、上海、海南等）的地方财力会大幅下降，而以资源与重工业为支柱的省份（如山西、黑龙江、新疆等）地方财力将有明显上升，因而需要通过税收返还或转移支付等手段对省际之间的差异进行微调。但在计算分配增值税返还数额时，应改变以往依据税收来源地的单一标准，应充分考虑增值