第六章国家对环境与资源保护的管理.

第六章国家对环境与资源保护的管理环境与资源保护管理的概念、原则和范围国家对环境与资源保护管理的历史发展环境与资源保护管理机构环境行政执法环境问题并非由单一环境利用行为而产生，与之相应的环境对策也非仅在事后对环境侵害采取救济对策那么简单，它需要行政机关以全新的风险预防理念为指导、以保护公众的环境权益和合理开发利用全民所有的自然资源为目的，在对各类不同环境利用行委的决策中正确的处理经济发展与环境保护的关系。环境与资源保护管理的概念环境与资源保护管理是国家采用行政、经济、法律、科学技术、宣传教育等多种手段，对各种影响环境的活动进行规划、调整和监督，目的在于协调经济发展与环境保护的关系，防治环境污染和破坏，维护生态平衡。环境与资源保护管理的原则综合性原则区域性原则预测性原则协调性原则环境与资源保护管理的范围狭义的环境与资源保护管理主要指污染控制广义的环境与资源保护管理，把污染防治和自然保护结合起来，包括资源、文物古迹、风景名胜、自然保护区和野生动植物的保护。第二节国家对环境与资源保护管理的历史发展现代环境问题产生于产业革命以后。西方工业发达国家环境管理大致经历了四个发展阶段。每一个历史时期有相应的环境问题及其对策，其中有成功的经验，也有失败的教训。对这些不同发展阶段进行历史考察，将有助于总结历史经验，加强国家对环境的管理。一、第一阶段—早期限制时期从产业革命开始到20世纪初，西方工业发达国家经历了早期的工业化时期，同时也进入了公害发生期。当时由于对污染的机理认识不清，又缺乏完善的治理措施，只好采用消极、被动的限制手段。二、第二阶段—治理时期从20世纪初至60年代进入公害发展与泛滥时期。一些工业发达国家除了加强环境与资源保护立法和建立环境与资源保护管理机构以外，主要对策是投入一切可能的技术和财力进行污染治理。治理阶段虽然取得控制污染的显著效果，但也存在许多问题：治理在污染造成之后再进行，因而是被动的治理阶段一般是采用“单打一”的单项治理技术，很少采用综合防治措施单项治理要耗费巨额资金，经济上不合算三、第三阶段—综合防治时期从20世纪60年代至70年代，不少国家总结了治理阶段“先污染后治理”的经验教训以后，改变了单纯治理的被动政策，采取了“预防为主”、“综合防治”的措施。实行区域综合规划实行预防为主的环境影响评价制度把污染物排放的“浓度控制”改变为“总量控制”不要等污染物产生以后再进行治理，而要尽可能把污染物消灭在生产过程中把污染物的排放量较少到最低限度后，再采用净化处理设施。四、第四阶段—制定发展与环境的总体战略，全面调整人类同环境的关系直到20世纪70年代初，人们仍然把环境问题仅仅看成是由于工农业生产带来的污染问题，把环境保护工作看成是遵守一定工艺条件、治理污染的技术问题。1972年的人类环境会议是一个转折点。这次会议指出，环境问题不仅是一个技术问题，也是一个重要的社会经济问题，不能只用科学技术的方法去解决污染，还需要用经济的、法律的、行政的、综合的方法和措施，从其与社会经济发展的联系中全面解决环境问题。这样，就只有把环境与资源保护管理作为一项国家职能，全面加强国家对环境的管理才能做到。第三节环境与资源保护管理机构国家环境与资源保护管理机构概述中国的环境与资源保护管理机构国家环境与资源保护管理机构概述国家环境与资源保护管理机构的产生与发展在国家尚未认识到环境问题的严重性以前，与环境相关的行政事务只有对自然资源的开发管理和政府的公共行政管理。虽然自然资源管理行政也涉及保护的内容，但是这种保护的目的与今天的环境保护理念是不一样的，他的直接目的是为了保持社会经济发展的持续性，使人类世代得以实现对自然资源和能源的持续利用。国家环境与资源保护管理机构概述国家环境与资源保护管理机构的产生与发展鉴于环境行政具有综合行政的特点，为协调政府各部门有关环境与资源保护管理的权力关系、维持传统行政管理下形成的秩序，各国在创设环境行政机关之初，一般是将新的环境行政权力限制在原有政府各部门权利之下，有的国家则将这种新的环境行政职权直接授权政府原有部门行使。国家环境与资源保护管理机构概述国家环境与资源保护管理机构的产生与发展环境与资源保护管理机构的出现不仅打破了传统国家行政管理体制的格局，导致政府原有行政机关（如林业、水利、海洋、渔业、草原、农业、工业、土地、和矿产等部门）有关行政权利的重新分配，而且还由于环境问题涉及生产、生活等各个领域，环境行政权利也广泛地与原有行政机关的权利出现重叠和交叉。中国的环境与资源保护管理机构中国环境与资源保护管理机构的产生与发展1971年针对工业“三废”污染的管理和综合利用，中国国家计划委员会设立了“三废”利用领导小组。1972年，中国派出庞大的代表团出席了联合国人类环境会议。1974年10月，国务院筹备组建了由二十多个部、委负责人参加的国务院环保领导小组。1978年，在中国修改颁布的《宪法》中对环保做了专门规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”中国的环境与资源保护管理机构中国环境与资源保护管理机构的产生与发展1979年9月，中国制定颁布了首部《环境保护法〈试行〉》。对环境保护机构的设立及职责作了专门的规定。1982年中国进行机构改革，撤销了国务院环境保护领导小组，其常设办公室并入城乡建设环境保护部，更名为环境保护局。1984年底，国务院将环境保护局升格为部委归口管理的国家局，将环境保护局更名为国家环境保护局，同年5月，国家环境保护局成为新成立的国务院环境保护委员会的办公机构。中国的环境与资源保护管理机构中国环境与资源保护管理机构的产生与发展1988年，国务院又进行了机构调整，将国家环保局从原城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属局。中国国家一级专门的环境保护管理机构终于诞生了。1998年国务院机构改革，将原副部级的国家环境保护局升格为部级的国家环境保护总局，并扩大了其环境保护的行政职能。中国的环境与资源保护管理机构中国环境与资源保护行政机构的体系法律所授权的与环境行政职权相关的专门行政机关大体分为两类：一类是国务院环保部门（即国家环境保护总局）对环境保护实施统一的监督管理；另一类是国务院其他相关行政主管部门，他们各自在职权范围内对环境保护实施分工负责的监督管理。共同对国务院负责。国家环境保护总局（行政编制为212名）内部审计办公室科技顾问委员会行政体制与人事司环境监察局自然生态保护司污染控制司科技标准司办公厅（宣传教育司）规划与财务司环境影响评价管理司国际合作司政策法规司核安全与辐射环境管理司中国的环境与资源保护管理机构环境监察局主要职责：拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策、法规和规章；指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；组织建立重大环境污染事故和生态破坏事件的应急预案，并负责调查处理工作；负责突发性事件的有关环境应急处理工作；负责环境保护行政稽查工作；受理环境事件公众举报；组织开展全国环境保护执法检查活动；指导全国环境监察队伍建设。中国的环境与资源保护管理机构自然生态保护司主要职责：拟订全国生态保护、自然保护区、生态功能保护区、土壤环境保护、农村环境保护、生物多样性保护、生物安全、生物物种资源（含生物遗传资源，下同）及生物技术环境安全管理政策、法规和标准，并监督执行；组织编制全国及重要区域、流域生态保护规划、自然保护区规划、生物多样性保护计划、农村环境保护、土壤环境保护规划，并监督实施；中国的环境与资源保护管理机构污染控制司主要职责：拟定和组织实施大气、水体、噪声、固体废物、有毒化学品以及机动车的污染防治法规和规章；组织实施排污申报登记、排污许可证、污染源限期治理和达标排放、危险废物经营许可、有毒化学品进出口登记、行政代执行等环境管理制度；监督管理海岸工程、陆源污染、拆船等海洋环境污染防治工作；组织编制环境功能区划；组织拟定和监督实施国家重点流域、重点区域污染防治规划；承办可用作原料的废物进出口许可工作；指导城乡环境综合整治。中国的环境与资源保护管理机构科技标准司主要职责：组织协调环境保护科学研究和技术引进；组织环境保护重大科技攻关和技术示范工程；管理环境保护科技成果；制定环境保护行业标准；承办地方环境保护标准备案工作；管理全国环境标志认证；建立和组织实施环境保护资质认可制度；指导和推动环境保护产业发展；管理全国环境监测工作。中国的环境与资源保护管理机构环境影响评价管理司主要职责：拟定和组织实施环境影响评价、“三同时”等环境管理政策、法规和规章；承担重大经济和技术政策、发展规划和重大经济开发计划环境影响评价工作；拟定环境影响评价分类管理名录；负责审定重大开发建设活动环境影响报告书。中国的环境与资源保护管理机构政策法规司主要职责：拟订国家环境保护综合性方针、政策和国家环境保护发展战略；组织拟订和归口管理环境经济政策；负责国家产业、财政、价格、外贸等相关经济政策研究及对外协调；拟订环境保护立法规划和年度计划，并组织实施；组织拟订环境保护综合性法律、法规、规章，负责环境保护规章的备案工作；归口管理环境保护专项法律、法规和规章协调、审查与报批工作；组织对全国人大、国务院法制办和国务院各部门起草的与环境保护有关的法律、法规和规章提出修改意见。中国的环境与资源保护管理机构核安全与辐射环境管理司主要职责：承担核安全、辐射环境、放射性废物管理工作，拟定有关方针、政策和法规；参与核事故、辐射环境事故应急工作；对核设施安全和电磁辐射、核技术应用、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治实行统一监督管理；对核材料的管制和核承压设备实施安全监督；承担有关国际公约和双边合作协定实施工作；负责放射源的统一监管。中国的环境与资源保护管理机构第四节环境行政执法环境行政行为与依法行政原则环境行政的主要程序及其救济措施环境行政行为与依法行政原则环境行政行为，是指环保部门和其他行使环境监督管理权的机关，依照法律规定，运用公权力将各项环境法律制度或措施运用于具体环境保护领域并对外产生法律后果的行为。案例1999年，某市A公司在未执行“三同时”制度的条件下自行新建了一个溴化锂车间并投产使用。不久，附近大片稻田的禾苗枯死。经检测，农业部门排除了禾苗遭受细菌性病虫害的可能。于是某市环保局对受影响的农田周围排污情况进行了调查，发现附近只有A公司的溴化锂车间，没有其他污染源，且发现溴化物含量越高的农田禾苗枯死现在越严重，而没有检测出溴化物的农田禾苗生长良好。据此，环保局认定A公司的溴化物污染是周围农田受损的原因，并拟对A公司以违反“三同时”制度进行处罚。但A公司以溴化锂无排放标准为由，拒不承认造成污染，也不接受行政处罚，更不对受损的农田承担损害赔偿责任。问：无排放标准是A公司拒不承担责任的理由吗？环境行政行为与依法行政原则案例A公司系一水产养殖企业。经B市C区人民政府批准，在其养殖区内进行水产养殖。此后B市港务局准许D公司在养殖区所在的港区附近航道水域进行疏浚及陆域吹填作业，导致A公司养殖区内的扇贝苗大量死亡，造成严重损失。因此A公司向法院提起诉讼，要求D公司赔偿其经济损失。经调查A公司的扇贝养殖区位于港区范围内。在此期间，B市海事局从未批准任何单位和部门在该市港区内水域进行养殖、捕捞作业。问：应当由谁承担扇贝苗大量死亡的赔偿责任？环境行政行为与依法行政原则依据我国《海上交通安全法》（第22条）规定：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。”因此，B市C区人民政府核发在港区内的养殖许可证的行为违法了法律的规定，A公司在港界内的水域从事水产养殖也不符合法律规定。依“来源不合法之权利不合法，非法权力不受法律保护”的原则，虽然其养殖区内扇贝受到损害，其损失也确实存在，但法律无法对其予以保护。但法律并非完全置之不理，A可以提起行政诉讼，要求确权发证的B市C区人民政府对其损失承担责任。环境行政行为与依法行政原则案例王庄村村民A承包本村集体所有的一片鱼塘，在距其不远处有一B化工厂。该化工厂擅自将储存工业废渣的场所临时移作他用，而将工业废渣直