第六章行政组织结构.

2019/12/182•列宁——给我一个革命家的组织（布尔什维克），就能把俄国翻转过来。2019/12/183•组织化的社会(OrganizationSociety)不仅是20世纪社会最大的特征,也是未来社会运作的主要形态.•---------管理学之父彼得·杜拉克(PeterF.Ducker)中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国务院办公厅外交部国防部教育部监察部民政部司法部建设部水利部卫生部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部审计署文化部公安部科学技术部国家安全部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行办公机构中华人民共和国海关总署国家税务总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家环境保护总局中国民用航空总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署国家体育总局国家统计局国家林业局国家食品药品监督管理局家安全生产监督管理局国家知识产权局国家旅游局国家宗教事务局国务院参事室国务院机关事务管理局国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室走进公共行政组织5•组建工业和信息化部，不保留国防科工委和信产部；•组建交通运输部，不保留交通部、中国民用航空总局；保留铁道部•组建人力资源和社会保障部，不保留人事部、劳动和社会保障部；•组建环境保护部，不保留环保总局；•组建住房和城乡建设部，不保留建设部。6•国务院新设五个部部长•1、住房建设部部长姜伟新•2、交通运输部部长李盛霖•3、工业和信息化部部长李毅中•4、人力资源和社会保障部尹蔚民•5、环境保护部部长周生贤7图解工业和信息化部组成8大部门体制•大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。•——据新华社、《人民日报》9外国政府大部门体制扫描•政府管理的“大部门体制”，主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个，日本为12个。10•各国国务院组成部门11•日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标是克服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门及相关职能。•中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。环境厅升格为环境省。在中央政府改革的基础上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。其重组原则有三：一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相近职能统合；二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业务尽量放在不同部门；三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。12•俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。•俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。13•目前，我国国务院组成部门有28个，如果加上国务院下属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达77个。部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行“大部门体制”的改革和探索，十分必要。•国外“大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴：•其一，从提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的理想设置数量应控制在20个左右，不宜过多。•其二，探索职能有机统一的“大部门体制”，是克服行政管理中“部门主义”的有效途径。•其三，“大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。•其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情，各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。第六章行政组织结构第一节行政组织结构概述第二节行政组织纵向结构第三节行政组织横向结构第四节管理层次与管理幅度的关系第一节行政组织结构概述行政组织结构是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各要素的排列组合方式。从动态上讲，组织结构是组织自身及其外部影响力量在一定环境下围绕特定目标对行政组织各种要素作出的一种特定安排。行政职位是行政组织结构的基本元素。行政组织的整体柜架，皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层级的行政组织结构。行政组织结构的含义第一节行政组织结构概述行政组织结构的类型正式行政组织结构：国家机关正式认可，依法设置的各层级、各部门的关系模式（依法设置、权责明确、活动规范、沟通正规）非正式行政组织结构：未经国家机关正式认可，未经正式计划而在行政组织成员间自发形成的一种能动关系型的模式（行政组织中非正式组织）第一节行政组织结构合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要合理的组织结构有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件合理的组织结构有助于推动行政方式的创新行政组织结构的功能第一节行政组织结构任务与组织平衡各组织、人员之间按比例配置分工明确、合作良好适应环境，具有弹性合理行政组织结构的标准第二节行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构又称行政组织结构的层级化，是指行政组织和职能部门上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分。第二节行政组织的纵向结构行政组织的层级越高，管辖地域的范围愈广，其数量愈少；层级愈低，管辖地域的范围愈窄，但组织的数量越多。宏观的垂直分工是以管辖地域的大小为分工的内容不同层级的行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，也有不同的一面。不同层级行政组织之间如何分工，要看各国纵向权力分配体制而定行政组织数量的多少与层级的高低成反比，层级愈低，行政组织数量愈多；层级愈高，行政组织的数量越少，乃至最高的行政组织只有一个。中华人民共和国国家机构体系行政组织的宏观纵向分工第二节行政组织的纵向结构政体。一般而言，实行中央集权制的国家，往往借助增加行政组织的层次来分散压力。实行联邦制或邦联制的国家，政府间层次数量较少。国家发展战略。当国家需要集中人力、物力应付重大问题时，中央集权的理念往往占据上风，宏观纵向分工往往倾向于减少组织层次，以提高行政效率。反之，则相反。外部性。应当根据公共物品的外部性强弱和需求差异的大小设置不同级别的行政组织。外交、国防、社会保障等外部性强、需求差异小的物品与服务应当由中央政府负责提供；高等教育、高速公路等外部性较小、需求差异大的物品和服务应当由地方政府负责提供；公安、基础教育、环境保护等外部性弱、需求差异大的物品和服务应当由基层政府提供。行政组织宏观纵向分工的影响因素第二节行政组织的纵向结构微观纵向分工的特点是，它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为准。它们之间形成了领导与被领导的关系，负责子系统的职能单位属于负责总系统职能的单位领导。它们之间的层级领导也呈现出金字塔式的垂直领导关系行政组织的微观纵向分工第二节行政组织的纵向结构最高层次的行政组织为决策层，是一个开放的、面向社会的行政组织。中层行政组织为协凋指挥层，中层行政组织为半封闭半开放系统，既要使本层级行政组织与上级行政组织保持一致，又要满足本单位工作对象的具体要求。基层行政组织为技术操作层，其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属行政组织内部问题。行政组织纵向分工的职责分配关系行政组织纵向结构国务院部委机构办公机构直属机构司处司处省、自治区、直辖市厅局处科处科委员会2019/12/1828直线式结构市长县长县长乡长乡长乡长乡长公共组织结构类型展示2019/12/1829特点：一切权力集中在行政组织的最高层，行政命令按照垂直方向自上而下逐级传达。优点：结构简单，关系清晰，权限责任明确；政令统一，行动及时，行政有序，决策快，效率高。缺点：缺乏专业化分工，行政首长日理万机，容易顾此失彼；权利集中，且受专业、个人素质的影响，难以保证领导、决策、指挥不出先失误；信息只沿上下直线传递，对左右协调、沟通不利。适用范围：规模小、活动内容简单、工作程序少的组织。直线式结构第三节行政组织的横向结构行政组织的横向结构即行政组织的部门化，它源于行政组织的横向分工，行政组织的横向分工涉及到管理幅度问题。第三节行政组织的横向结构适应各项社会事务管理的需要适应行政管理专业化、技术化的需要适应行政管理综合协调、宏观管理的需要适应行政管理程序的需要行政组织横向分工的必要性第三节行政组织的横向结构按业务性质分工按管理程序分工:划分行政咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等按管理对象分工:如农业部、铁道部、交通部按地区分工行政组织横向分工的种类山东省科技厅办公室人事处、机关党委政策法规处发展计划处条件财务处国际合作处高新技术发展及产业化处农村与社会发展处科技成果处纪检组、监察室优缺点2019/12/1835职能式结构省长厅长厅长县长县长县长2019/12/1836职能式结构特点：在行政主管领导下，按专业分工设置若干职能部门，各个职能部门在其管辖的范围内有权向其下级下达行政命令，下级部门既要听从直接的上级领导的指示又要服从行政主管的指挥。优点：优点是实行专业化行政分工，减轻行政主管的负担，使其有更多时间和精力从事行政决策。缺点：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱局面，容易妨碍统一的行政指挥。各职能机构容易从各自专业和部分利益出发,同级之间不能很好地配合,缺乏整体观念,各自为政。适用范围：实践中应用较少。第四节管理层次与管理幅度的关系管理层次与管理幅度的反比例关系尖型结构扁平型结构管理层次多管理层次少管理幅度窄管理幅度宽2019/12/1838•管理层次多、幅度小的组织结构——尖形结构•优点：层次分明；权力集中；分工明确；行动一致。•缺点：信息失真；政策变形；工作僵化。2019/12/1839•管理层次少、幅度大的组织结构——扁形结构•优点：管理层次少；信息传递快；自主权多。•缺点：组织松散；集体行动难。第四节管理层次与管理幅度的关系如何正确处理管理层次与管理幅度的关系管理幅度与管理层次有关下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次领导着的水平和能力直接制约着管理幅度被管理者的素质高低也制约着管理幅度集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递状况影响着管理幅度技术设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次•案例•为什么增加了人员却不能收到预期的效果？•A县办公室原有工作人员六名，其中正副主任各一名，干事四人。多年来，办公室主任老王一直主持日常工作，副主任老张平时与其他四名干事一样从事具体工作。当遇到一些重大事情时，一般总是由老王老张商量后再布置下去。办公室工作开展得还算比较顺利。•但随着办公室事务的日渐增多，四名干事常常是忙不过来，正好办公室编制未满，老王就向局里提出了增加人员的要求，不久局里物色到了工程师老赵，他四十多岁，党员、长期从事技术工作，勤恳踏实，多次被评为劳模。大家都觉得老赵素质好，技术过硬，除了口头表达较差以及交际能力较差以外，没有其他不足之处，于是上报局党委，任命其为办公室副主任。•老赵到任后，办公室主任老王立即召集全体办公室人员开会，谈了三点意见：第一，理顺办公室的工作关系，由老王统筹整个办公室工