第十二章政府预算.

1第十二章政府预算2引导案例：政府预算报告为何遭遇冷场2010年3月7日，全国人民代表大会要审议关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告。可是，未曾想，预算审议遭遇冷场。全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青告诉记者，“在今天上午我们团的全体会议和下午的小组分组审议中，没有一个人谈到预算报告。”(《中国青年报》3月8日报道)3政府预算报告是“两会”的重要议题，每年的“两会”上，代表都会就政府预算报告提出各种意见和建议。可是，在今年的“两会”上，代表委员面对政府的“账本”，没有一个人谈及预算报告，可以说，预算报告遭遇了前所未有的冷场。尽管“两会”时间短，议事日程多，客观上造成了代表忽略对预算草案的重视，笔者觉得，就目前而言，政府预算报告之所以被代表晒在一边，主要原因有：4一方面，预算报告，犹如“天书”，使代表没有审议热情。尽管从2006年起，财政部为了让代表“看得懂”报告，从2007年起对中央预算的编制、执行和会计核算将按照新的政府收支分类体系来进行，但是，各级人大代表们对政府的计划草案报告和预算草案意见仍然很大。因为，政府的计划和财政报告，犹如“天书”，内行看不明白，外行看不懂，给行使神圣权利的代表们有效监督政府，带来巨大的困难和不便。5与此同时，预算报告支出项目，呈粗线状，使代表审议无从着手。“其他支出”原本是财务经费支出一个术语，如今却变成每年财政预算报告的流行用语。记得在去年的两会上，上海代表团的小组会上，全国人大代表、中科院院士王恩多和“其他”两个字较上了劲儿，王恩多说：“科技部总的财政预算经费是198.1亿，但是其中‘其他支出’是69.5亿，占了总支出的1/3，这个‘其他’到底包括哪些部分，这个钱怎么用法，是我非常不明白的地方。”(《中国青年报》2009年3月8报道)可以预见的是，类似“其他支出”一旦成为政府财政预算的固化模式，不仅不利于公共财政、透明财政的构建，也不利于人大代表对报告预算的审议。6此外，审议时间太短也是一个很重要的原因。近几年，预算报告、政府工作报告和计划报告，通常都安排在一天讨论。而在一些西方国家，议会在审查政府计划和财政预算时，除内部议会代表安排日常审查外，还向社会举行听证会，时间大多在一两个月以上。要想激活代表审议政府预算报告的热情，必须从机制、时间上，进行架构和完善，首先，计划和预算的编制与执行要“分家”；其次，政府财政预算要细化、量化，7决不能让“其他支出”之类的模糊话语，总停留在的预算盘子中；第三，应当在开会前的一个月，把政府预算报告和参阅材料一起发到代表手中，让他们提前进入审议“角色”，这不仅有了充裕的时间来审议，而且也可以向行家请教，到了正式审议时，就能发表一些真知灼见。这样一来，预算报告也就不会出现冷场现象了。8学习目的和要求本章以财政收入和财政支出的内容为基础，系统地介绍政府预算的基本概念、主要框架和运行程序，并对预算管理体制的概念、历史发展及其现状进行了讨论。通过本章的学习，要求正确掌握政府预算、预算管理体制的概念，充分认识公共财政下政府预算的基本特征和预算形式，把握预算管理体制的发展方向。9本章结构第一节政府预算概述第二节预算管理体制概述第三节我国预算管理制度的改革和建设101.1政府预算及其类别政府预算的含义•政府收支一览表•政府预算是经法定程序审批的国家年度财政收支计划，它是国家筹集和分配集中性财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆政府预算的类别•以预算形式的差别为依据，可分为单式预算和复式预算•以预算分项支出的安排方式的差别为依据，可分为增量预算和零基预算第一节政府预算概述111.2政府预算级次及预算管理权限政府预算一般由中央预算和地方预算组成。我国政府预算级次是按照一级政权设立一级预算的原则建立的，共五级•中央；/省、直辖市、自治区；/设区的市、自治州；/县、自治县、不设区的市、市辖区；/乡、民族乡、镇。我国预算管理实行分级分税体制《预算法》明确规定了国家各级权力机构、政府机关、各级财政部门以及各预算具体执行部门和单位在预算管理中的职权。121.3政府预算的原则政府预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针•公开性：公诸于众，接受民众监督•可靠性：计算科学，数据确实•完整性：预算要反映一切收支活动•统一性：预算科目统一，统计计算口径一致•年度性：预算收支起讫的有效期限，即预算年度我国财政年度：1/1-12/31美国财政年度：10/1-9/30日本财政年度：4/1-3/3113第二节预算管理体制概述2.1预算管理体制及其类型1、预算管理体制含义：预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度，预算管理制度的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。内容：•确定预算管理主体和级次•预算收支的划分原则和方法•预算管理权限的划分•预算调节制度和方法142、预算管理体制的类型统收统支体制——建国初期实行，高度集中A．一切收支项目、收支办法和开支标准，都由中央统一制定，纳入政府预算B．地方组织的收入统一上交（除地方附加外），所需支出由中央核准，统一按月拨付财政承包体制——默认了地方政府的自治和自主权A．地方政府将其收入的一定数额（往往是绝对数）上缴中央政府，或一定几年不变或逐年递增B.地方政府所筹集的财政收入超过上缴中央的那一部分或全数留归地方，或按一定比率与中央政府分成15分税制（TaxSharing）——是中央政府与地方政府划分税种的各种制度的总称•A.划分税源，独立税基——即划清中央税和地方税各自的税基，分别由中央和地方两套税务机构征管•B.共有税基，分享税收——为中央和地方共有的税种162.2分级分税预算管理体制的基本内容1、一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。国会只审批中央预算，地方预算由本级立法机关审批。各级地方预算经常收入由本级税收、本级服务性收入和中央补助组成，以上收入不能满足需要时，允许发行地方债券或向银行借款，自求平衡2、在明确市场经济政府职能边界的前提下划分各级政府职责范围，并在此基础上划分各级预算支出职责。除国防费和行政管理费外，中央预算以社会福利、社会保障和经济发展为主，地方预算以文教、卫生保健和市政建设为主173、收入划分实行分税制。在收入划分比例上中央预算居主导地位，分设国税局和地方税务局，分税、分管与分征相结合4、预算调节制度分为纵向调节和横向调节。5、预算体制相对稳定，集权与分权关系与调节方法经常可能调整。182.3分级分税预算管理体制的基本理论依据1.社会公共需要或公共物品的层次性（经济标准）按受益范围为标准可将公共需要分为全国性公共需要和地方性公共需要•全国性公共物品应由中央政府提供•区域性公共物品应由省（或直辖市、自治区）提供•地方性公共物品应由地方政府（市、县）提供•对于那些具有明显利益外溢的公共物品，或由上级政府提供，或由临近上下两级政府分担提供19中央和地方支出责任划分的基本框架责任归属支出项目中央中央、地方地方、中央地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交通环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施202、集权与分权关系（政治标准）集权的优点•矫正外部效应：如水利工程。•产生规模效益：如对贩毒行为的打击。•实施宏观调控：如利率、汇率、税率的变动。分权的优点•使政府产出更适合当地偏好•鼓励政府间财政竞争：“用脚投票”•推动制度创新：地方官敢冒创新失败的风险213.政府间转移支付制度转移支付的功能•保障最基本的公共产品供给•调节辖区间的财政净收益•矫正辖区之间的外部效应转移支付的类型•无条件转移支付与有条件转移支付•有条件非配套转移支付与有条件配套转移支付•有条件不限额配套转移支付与有条件限额配套转移支付22第三节我国预算管理制度的改革和建设3.1推进依法理财，加强预算管理和监督•1．加强和改善预算编制工作•2．细化预算和提前编制预算•3．加强对超收收入使用的监督•4．严格控制不同预算科目之间的资金调剂•5．加强预算外资金管理233.2编制部门预算背景：我国预算主要是按支出性质编制意义：有利于提高政府预算的透明度使预算编制和执行制度化、规范化和科学化，提高预算管理水平使预算细化到部门、项目，有利于各级人大监督也是贯彻“依法治国”精神，实行依法理财的措施内容：即按部门编制预算，改变过去按支出功能和收入类别编制预算的做法，全面反映部门的收支活动24部门预算与传统预算的区别传统的功能预算部门预算分类基础按支出功能分类预算按部门或单位分解涵盖范围仅限于预算内资金收支涵盖预算部门的全部收支管理重点侧重于财政收入、支出结构分析，强调预算的计划性，有利于宏观调控侧重于反映部门的全部收支情况，实现预算向微观管理层次的延伸管理方式一个部门不同功能的经费在财政和各部门均分别由不同的机构管理一个部门不同功能的经费在财政和部门均由同一机构管理编制方式自上而下自下而上细化分类按功能细化以部门为基础，再按功能细化分解253.3实行政府采购制度政府采购制度的含义•政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供货商（厂商），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品的一种制度•公开竞争是政府采购制度的基石我国政府采购法基本内容•宗旨：规范政府采购行为、提高财政资金使用效率•原则：公开透明、公平竞争、公正和诚实信用•当事人：采购人、供货商、采购代理机构•采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购，询价、其他采购方式•采购程序和采购合同：确定要求；签合同；执行263.4实行国库集中收付制度含义：指对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者的全过程集中进行全面监控制度。要点：•财政部门在银行开立统一帐户•各单位在限度之内自行决定所要购买的商品和劳务•国库直接将款项拨付商品和劳务供货商集中支付制度改革的思路和措施•做好准备工作•建立资金管理方式•明确集中支付外的辅助支付办法273.5实施“收支两条线”管理含义：是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平从收入方面看，主要是收缴分离，规范预算外收入从支出方面看，主要是收支脱钩，执收单位的收费和罚没不再与其支出安排挂钩，单独编制支出预算，交由财政部门审批收支两条线管理制度改革的内涵和范围在扩大，与国库集中收付制度改革紧密联系起来283.6政府收支分类改革（一）政府收支分类改革的迫切性（二）改革的基本原则•1．公开透明•2．借鉴国际经验，符合中国国情•3．便于操作（三）改革的主要内容•1．收入分类•2．建立新的支出功能分类体系•3．建立新型的支出经济分类体系29本章小结政府预算是经法定程序审批的国家年度财政收支计划，它是国家筹集和分配集中性财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。政府预算的组成按级次分为中央预算和地方预算，按收支管理范围分为总预算、部门预算和单位预算。预算制度的建立和改革要贯彻一定的原则，尽管各国不同政治、经济发展阶段的预算原则有差异，但各国普遍认同的原则有五项，即完整性、统一性、真实性、公开性和年度性。30政府预算管理是财政管理的核心环节。预算管理要坚持统一领导、分级管理原则，财权与事权相结合的原则，依法管理原则。政府预算管理通过预算的编制、审核、执行、决算、监督等程序来实现，并需要建立各环节分离的制约机制。我国实行标准预算周期需要延长预算编制时间、细化编制内容；预算工作的重点应转变为“强化预算，淡化决算”。分税制财政体制改革与预算管理制度改革是我国九十年代财政改革的两项核心工作。我国在复式预算编制形式、部门预算组织形式、零基预算编制方法和国库集中收付管理上进行了制度创新与实践，并取得了一定成果。今后，要围绕公共财政制度的建立，加大预算