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第二章行政公文教学目的：通过学习本节内容，了解各类行政公文的使用场合、特点、类别、写作要求，着重掌握各类行政公文的文体结构和内容结构，具备撰写行政公文的能力。教学重点和难点：不同类别行政公文的文体结构和内容结构。教学形式：教师讲授理论；学生实践写作；教师批改并及时反馈，不符合要求的学生再进行写作，直到符合撰文要求。教学课时：32课时教学过程：第一节行政公文概述教学目的：通过学习本节内容，了解行政公文的概念、特点和种类。重点掌握行政公文的基本行文规则。教学重点和难点：行政公文的基本行文规则教学形式：教师讲授为主。教学课时：2课时教学过程：理论部分（2课时）一、行政公文的概念公文是国家机关、社会组织和团体行使职权、办理公务所使用的文书。在实际应用中，这个概念有狭义与广义之分。狭义的公文指行政公文。根据国务院2000年8月24日发布、自2001年1月1日实施的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）的规定：“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”广义的公文泛指党政机关、企事业单位、社会团体处理公务的文书。它既包括《办法》中的13种公文，也包括各种专用文书，如经济文书、科技文书、司法文书、社交礼仪文书、外交文书等。本章主要介绍狭义公文。二、行政公文的特点（一）公文的制发者须是法定作者公文的法定作者指依法成立并能以自己的名义行使职权和担负义务的机关或组织。特殊情况下，机关领导人也可以以个人名义制发公文，但其所行使的是单位职权，而非处理私人事务。《中华人民共和国刑法》第167条明确规定：伪造、变造国家机关、企业、事业、人民团体的公文，“处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑”。这充分说明，任何单位和个人都无权假冒机关或组织的名义擅自制发公文，对于伪造公文的人是要依法治罪的。（二）公文的制发具有严格的程序性公文在撰写和制发过程中要受公文处理程序的严格制约。公文的草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等环节之间的先后次序是固定的，不能随意颠倒或错乱。（三）公文具有法定的权威性和约束力公文是机关或组织在职能活动中形成的，是职能活动的直接产物。它代表制发机关颁布法律、命令、决定或进行报请、指挥等，传达的是制发机关的决策意图，体现的是制发机关的权力意志，因而具有极强的权威性和约束力。但应注意，公文的权威性和约束力受着一定的时空限制，其法定效力也是现实效用，任何公文都不是永远有效的。（四）公文具有规范的体式任何单位制作公文都必须执行标准的公文格式。国家质量技术监督局1999年12月27日发布、2000年1月1日实施的《国家行政机关公文格式》（GB/T9704—1999，以下简称《标准》）和《国家行政机关公文处理办法》等对此作了明确的规定。坚持公文格式统一，既是为了维护公文的权威性和约束力，也是为了实现公文处理标准化、自动化，有利于提高公文处理的工作效率。三、行政公文的种类（一）按照公文的功能来划分《办法》规定，我国行政机关现行的公文有13种：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要。（二）按照行文方向来划分可分为下行文（如命令、通知、批复等）、上行文（如报告、请示等）和平行文（如函）。下行文指具有隶属关系的上级发给下级机关的公文；上行文指具有隶属关系的下级机关呈报给上级机关的公文；平行文指不相隶属机关之间来往的公文。所谓隶属关系是指上下级机关具有直接管理和被管理的关系。（三）按照缓急程度来划分可分为特急、急件、一般文件三类。对特急文件要求在接件后1天内办理完毕，急件应在接件后3天内办理完毕。有的紧急公文不仅标明紧急程度，还可在标题的文种前加以限定，如《辉煌前程总公司关于加强安全检查工作的紧急通知》。（四）按照保密级别来划分可分为绝密、机密和秘密三个等级。绝密文件是指涉及党和国家最核心机密的文书；机密文件是指涉及党和国家重要机密的文书；秘密文件是指涉及党和国家一般秘密的文书。具有密级的文件一旦泄漏，会使党和国家的安全和利益遭受不同程度的损害。四、行政公文的作用（一）领导和指导作用上级机关发给下级机关的公文，都具有领导和指导作用。上级机关传达贯彻党和国家的方针政策、决定和规定等公文，必然要对下级机关的工作产生领导作用。指示性批复等公文则对具体工作如何开展有着十分重要的指导作用。（二）行为规范作用许多公文如令、公告、通告等，明确体现了政府机关对人们行为的要求，而通过公文发布的法律、法规、条例、办法等，同样对有关单位和人们起着规范和准绳作用。（三）宣传和教育作用行政公文虽然有着极强的权威性，但若不同时加强宣传教育，再好的方针政策在执行过程中也会影响其效能的发挥。利用行政公文进行宣传教育，在公文意图得到直接体现的同时，使有关单位和人员从中吸取经验和教训，从而具体地了解政策、规范和要求，受到生动的教育和启发。下行公文最能体现公文的宣传教育作用。（四）联系知照作用在现实工作中，有关机关之间的许多工作是通过公文进行联系、协商和处理的，许多对工作开展有着重要意义的信息资料也是通过公文往来获得的。而有些公文如公告、通告、通知、通报等在告知有关单位和人员相关事项方面，起着知照作用。（五）依据和凭证作用公文反映着执法机关的行政意图，因而具有法定的效力，受文机关必须以此作为开展工作、解决问题的依据。会议纪要、函等公文还具有某项活动的凭证作用。公文的上述作用多是互相联系的，有时一种公文可以同时具有多种作用。五、行政公文的基本行文规则《办法》第13条至第23条详细说明了行政公文行文时应遵守的行文规则。它们是：（一）行文应当确有必要，注重效用。（二）行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。（三）政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。（四）同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。（五）属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。（六）属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。（七）部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。（八）向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。（九）“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。“报告”中不得夹带请示事项。（十）除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。（十一）受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。六、行政公文的格式《标准》把公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。（一）眉首部分公文的眉首也称文头，是指置于公文首页红色反线（宽度同版心，即156mm）以上的各要素，包括公文份数序号、秘密等级、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等项。1、公文份数序号。公文份数序号又叫份号，是指依据同一文稿印制若干份时每份在总印数中的顺序编号。绝密、机密公文要求必须标明份数序号，用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行。一般说来，至少要用两位数标识公文份数序号。2、秘密等级。如需标识秘密等级，须用3号黑体字顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级和保密期限，用3号黑体字顶格标识在版心右上角第1行，秘密等级和保密期限之间用“★”隔开。3、紧急程度。如需标识紧急程度，用3号黑体字顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级与紧急程度，秘密等级顶格标识在右上角第1行，紧急程度顶格标识在版心右上角第2行。4、发文机关标识。发文机关标识由发文机关全称或规范化简称后加“文件”组成；对一些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称。发文机关标识上边缘至版心上边缘为25mm。对于上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm。发文机关标识推荐使用小标宋体字，用红色标识。字号由发文机关以醒目美观为原则酌定，但一般应小于22mm×15mm（高×宽）。联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。5、发文字号。发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。发文机关标识下空2行，用3号仿宋字，居中排布；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入；序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。发文字号之下4mm处印一条与版心等宽的红色反线。发文字号有三要素：发文机关代字、发文年份和该年的发文顺序号。如国务院2000年8月24日发布的《国务院关于发布〈国家行政机关公文处理办法〉的通知》一文，其发文字号是“国发〔2000〕23号”。“国”是国务院的代字，“〔2000〕”是发文年份，“23号”是国务院2000年的发文顺序号，也就是说这份文件是国务院2000年发出的第23号文件。6、签发人。上报的公文需标识签发人（会签人）姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人（会签人）姓名居右空1字；签发人（会签人）用3号仿宋体字，签发人（会签人）后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人（会签人）姓名。如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排，下移红色反线，应使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与之的距离为4mm。签发人标识仅是在上报的公文中才出现，主要目的是为上级单位的领导了解下级单位应由谁对上报事项负责，便于查明责任。“请示”还应在附注处注明联系人的姓名和电话。（二）主体部分主体是指置于红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素，包括公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文日期、印章、附注等项。1、公文标题。公文标题一般由发文机关名称、事由、文种三部分组成。如《××市人民政府关于开展教育收费大检查的通知》。标题位于红色反线下空2行，用2号小标宋体字，可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词义完整，不要把一个词或词组拆分两行，排列对称，间距恰当。撰拟标题时，发文机关的名称应写全称或规范化的简称；若文件首页有发文机关标识，标题中可省略发文机关。事由应准确、简要地概括公文的主要内容。文种是公文文体的名称，标明公文的功能和制发目的，应正确使用。通常在发文机关名称后用介词“关于”引出文件事由，用助词“的”与文种相连。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。公文标题的三个组成部分一般要写完整，有时也可省略：一是法规类、单位内部使用的公文，标题中可以省略发文单位，如《关于调整作息时间的通知》；二是有些公文内容单一，正文较简单，标题中可省略事由，如《××公司办公室通知》。2、主送机关。主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或规范化的简称。主送机关的位置标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字标识，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下、抄送之上，标识方法同抄送。所有上行文都必须有主送机关。上行文的主送机关一般只有一个，这样便于公文的办理。主送上级领导机关的请示、报告，需要另一个同级的上级机关知道的，一般不同时主送，只根据解决问题的需要主送其中一个，另一个可以在文尾版记处“抄送”。必须同时主送两个上级机关的，