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第一章行政与行政学[1]科学理解行政的含义，首先要明确以下几个方面的关系：1.要明确行政与国家的关系，行政是国家行政，是国家事务的管理。行政---主体：国家行政机关及其工作人员，客体/内容：国家事务，基础：国家权力2.要明确行政与管理的关系，行政是一种管理活动，但并非所有的管理活动都属行政。行政是管理，因此它具有管理的一般要素和特点；但行政只是管理的一种，是有特定意义的管理。只有通过国家行政机关对国家事务和社会事务进行的管理，才是行政管理。3.要明确行政与法律的关系。行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均以法律为依据，要依法管理。行政是凭借国家权力、依法管理国家事务的活动。4.综上所述，行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权利力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。3[2]行政学的研究对象是行政现象，它是研究行政现象、行政过程内在本质联系的科学。它旨在探索和揭示行政活动的一般规律性，科学的确立国家行政组织对国家与社会各种事务进行有效管理的原则、体制、结构、方法、手段等，以指导整个社会的行政管理实践，提高行政管理水平和行政效率。5[3]1926年美国行政学家怀特所著的《行政学导论》，即把行政学的研究内容概述为四个方面：行政组织、人事行政、财务行政、行政法规。美国行政学家古立克强调以行政职能为行政学主要研究对象，并把传统学派有关管理职能的理论加以系统化，提出了有名的posdcorb，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理七职能说。6威尔逊于1887年发表了《行政学之研究》的论文，此后政府行政（公共行政）开始被作为一个独立的领域加以研究，并逐步形成科学体系。1990年美政治学家F。J。古德诺写出《政治与行政》，提出政治与行政得两分法，主张从理论上把行政从政治的范畴中独立出来，进行专门研究。（1926美。怀特退出美国第一本行政学教材《行政学导论》1927美威劳毕出版了美国第二本享誉极盛的行政学教科书《行政学原理》1930年费富纳《行政学》）→三足鼎立[4]行政学发展的几个阶段：科学管理时期、行为科学时期、现代化管理时期（一）科学管理时期（泰罗、法约尔、韦伯）泰罗（科学管理之父）认为：构成科学管理的不是任何一个因素，而是各种因素组合成的整体。它是科学，而不是单凭经验行事的方法;他提倡合作，而不是不和；他要求最大的产出，而不是受了限制的产出；他力求使个人发挥它最大的效能和获得最多的财富。法约尔作为“法国科学管理之父”提出行政的十四项“普遍原则”：①指挥的统一性原则②等级系列原则③控制幅度④集权原则⑤责任原则韦伯[德]（组织管理之父）提出官僚集权组织理论：1，他实行分工，明确规定每一个成员的权利和责任，并且把这些权利和责任作为正式职责而使之合法化；2，他通过正式考试或训练教育而获得的技术资格来挑选组织中的成员；3，在一般情况下，所有担任公职的人员都是任命的；4，行政人员领取固定的薪金，他们是专职的公职人员，行政人员不是他所管辖的那个单位的所有者6，行政人员要遵守组织中规定的规则和纪律。（典型官僚制度主要特征）（二）行为科学时期（梅奥、巴纳德、西蒙）行为科学时应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科。[美]梅奥-----霍桑实验在行为科学时期，把有关行为科学的理论和方法引入行政学研究领域，最著名和最有影响的人物是C。I。巴纳德和H。A。西蒙巴纳德是行为科学管理理论的重要奠基人。组织协作理论的主要观点和贡献：1.运用社会系统的观点推进了队正式组织的研究。任何组织都包含3种普遍的要素：协作的意愿；共同的目标；信息沟通2.非正式组织理论3.权威的接受理论4.组织的平衡理论西蒙：决策过程组织理论。西蒙等人把行为科学的一套理论和方法引入行政学研究领域。形成行为主义学派或逻辑实证主义学派。西蒙认为，管理就是决策。（三）现代化管理时期（弗雷德里克森）20c40s起，在第三次科技革命浪潮的有力冲击下，西方国家的整个管理思想在经历了一个多样化的青春期后逐步走向成熟。其主要标志是管理理论愈益科学化、现代化。20c60s末70s初开始出现“新公共行政学”，代表人物---弗雷德里克森：要把出色的政府管理与追求社会公平作为一种新的公共行政的基本原理，作为行政活动的一项基本准则。“新公共行政学”有责任推动旨在实现政府高效率和社会公平的行政改革。20c80s中期，“新公共管理运动”或“管理主义模式”，特别强调，私人企业的管理方法与公共部门的管理方法有相同之处，政府管理应该引进市场方法和竞争机制。[美]戴维•奥斯本和特德•盖布勒提出了“重塑政府的思想”，主张变官僚指政府为“企业型政府”[5]中国行政学的发展-----孙中山，提出了立法、行政、司法、考试、监察5院分立制度。第二章行政权力与行政责任[1]国家权力(1)内涵国家权力是所有社会领域中最具权威性、强制性的一种权力，通常把它视为一种强制力、暴力，是指统治阶级运用国家权力及其来实现其意志、够巩固其证券、管理公共事务的支配力量。从逻辑上来看，国家权力属于政治权利的范畴，给予契约或其它关系而形成，属于特定领域的公共权力。(2)宪政意义上的国家权力组成部分：立法权力、行政权力和司法权力。[2]行政权力（1）内涵及特点行政权力是国家政权的重要组成部分，即国家行政机关赖以执行国家意志、履行国家行政职能、管理国家与社会公共事务的一种强制力量。1.行政权力是国家政权的重要组成部分，是统治阶级赖以实现其政治通知，管理国家和社会公共事务的主要工具；2.行使国家权力的主体是国家行政机关及其工作人员；3.设置和运用国家行政权力和目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务；4.行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制力的重要组成部分。（2）我国行政权力特点：服务性或人民性、派生性或执行性、统一性或垂直性、权威性或强制性。[3]国家权力与行政权力的关系在古代政治社会，行政权力和政治权利、国家权力浑然一体，都属于公共权力的范畴，不存在任何实质性的权力分化问题。在西方政治学说史上，关于行政权力和国家权力的来源，主要有4种观点，即共同体说（亚里士多德）、神权说（托马斯。阿奎那）、契约说（卢梭）和暴力说（杜林）等。26[4]现代行政权力（1）主要来源：1.宪法、法律和法规市行政权力的基本来源2.惯例裁决是自由裁量权的重要形式3.授权也是行政权力的重要来源4.法理是推量裁决的基本依据（2）基本原则：必须充分反映广大人民群众的意愿和要求，以政策为依据，以法律和法规为准绳，以国家和社会公共服务为目的。1.以民意为基础2.以政策为依据3.以法律为准绳[5]行政体制（1）内涵行政体制又称行政管理体制、公共行政体制，是国家行政机关内部权力结构、组织形式、制度规范和事权配置方式的总称，包括中央集权制、地方分权制、介于两者之间的各种形式。①行政体制介于经济体制和政治体制之间，在经济和社会基础方面取决于经济体制，同时也有影响、制约或促进经济和社会发展的功能②行政体制的核心问题是行政权力划分和政府系统各级各类部门职权的配③行政体制的状况决定了行政组织机构的配置、变动和运行机制（2）基本形式1.集权制行政体制（法国、西班牙）2.分权制行政体制（美国）3.均权制行政体制（中国）总之，在当今世界，由于各国的历史传统和政治现实各有不同，存在着各种各样的行政体制及其形形色色的表现形式，尤其是二战后的新兴国家，更是复杂多样。（看一下就行）（3）★集权体制与分权体制的利弊分析集权制：优点--①政令统一，防止政出多门②层级节制，指挥灵便，有利于提高效率③集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费缺点---①事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性②容易导致中央独裁③层次繁多，不能及时果断的处理政务④下级对上级过分依赖，不利于调动员工工作责任心分权制：优点---①政府能够因地制宜，更加灵活机动的处理本地事务②分权分工，可以防止上级专断和个人独裁③分级治事，符合民主原则，可以发挥地方主动性，激发其责任心，培养其独立工作能力缺点---①地方权力过大，容易形成地方主体，甚至导致国家分裂②分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区不平衡③地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一政策法规难以得到有效贯彻[6]行政责任（1）含义：行政责任的是行政机关及其工作人员的职责或任务。广义的行政责任是指行政行为主体在行使行政权力的过程中向授权机关或上级机关负责，进而向公民或全社会负责的活动。狭义的行政责任通常是指行政法学意义上的“行政责任”，人们习惯于把行政责任理解为违法行为在行政上应承担的法律后果。（2）分类：在行政行为中，根据行政责任主体和责任内容的不同，行政责任分为政治责任、法律责任、道德责任、行政职责[7]★★行政权力与行政问责：行政问责制的理论依据和主要内容“问责”：“问”是询问、追究，而从责任的内涵来看，问责意味着运用或行使权力的人员在没有做好分内之事的情况下，必须回应和接受作为权利主体的人民或公民的询问和质询，并就其所承担的过失追究责任。因此，问责制是一种权力主体向掌权者的质询和追究责任的行政制度。理论依据：1.国家权力或行政权力源于人民公意的达成和授权，政府与公民之间是一种权利委托和代理关系，这就决定了运用或行使行政权力的行政人员必须向权利主体——公民负责，而公民有权对行使权力者履行责任的状况及其后果进行询问、质询。2.“程序正义”即看得见的正义，实质指管理过程（相对于结果而言）的公平、公开、公正，法律和事务处理程序的正义。问责制解决了行政权力运行过程中关键岗位及其行为控制问题，包括信息、决策、执行、反馈、追踪、监督等环节出现的失职或其它过错，都可以纳入行政问责的范畴，而且由于以行政首长和主管部门首长为主要对象，问责制成为制约行政权力运行过程的重要管理机制。近年来我国一些地方政府出台了政府部门行政首长问责的暂行办法，列举了执行不力、决策失误、效能低下、违法行政、滥用职权等34种问责情形。（论述时展开）主要内容：①决策失误要问责。行政首长及政府部门违反规定进行决策，发生重大决策失误，如：超越部门权限擅自决策的；重大决策事项不按照规定的程序和议事规则进行决策的；因决策失误造成重大人员伤亡或财产损失、生态环境破坏或其他不良社会影响的，应对行政首长和部门负责人问责②执行不力要问责：行政首长及政府部门执行长及机关的决策和部署不力，如部贯彻落实或拒不执行国家的方针政策、上级行政机关依法作出的决定和命令的；无正当理由未能按期完成上级政府确定由其承担的工作任务的，要对行政首长问责③不认真履行管理职责要问责：行政首长级政府部门不认真履行管理职责，如瞒报、谎报、迟报突发公共事件等重要信息的；因采取行政措施违法或不当引起群体性事件，或对群体性、突发性事件处置失当造成严重后果的，应当向行政首长问责④内部监督管理不力要问责：行政首长及政府部门不认真履行内部管理职责，如本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈的；违反干部选拔任用规定选拔任用干部，造成严重不良影响的，影响行政首长问责⑤行政首长言行与职务身份不符要问责：行政首长，如在公共场合发表有损政府形象的言论的；违反规定泄露国家秘密的，应对行政首长问责⑥根据权威的问责信息，可以通过合议机构启动问责程序：权威问责信息包括上级领导机关的指示、批示；部门工作考核结果等⑦此外，问责制的有效性还取决于问责方式的科学性、合理性46第三章行政组织与行政结构[1]行政组织（1）含义：行政组织是行政管理活动的主体，及国家为推行政务，依照宪法和有关法律规定的程序组件的行政机构体系。简言之。行政组织是指国家为推行政务依法组建的行政机构体系1.行政组织是行政权力的物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体，2.国家行政组织是依照法定程序组建和变更的3.行政组织是各类行政机关的有机结合，是人员、职位、单位、部门等复合而成的有机整体4.行政组织机构改革与发展的直接目的，在于有效的配置行政事权和资源，从组织上处理好公平与效率的