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1行政管理学第一章公共行政与公共行政学一、威尔逊、古德诺、雷（里）格斯对公共行政学的贡献。（一）威尔逊伍德罗·威尔逊,美国著名教育家、历史学家和政治家。1887年，威尔逊在美国的《政治学季刊》上发表了《公共行政之研究》，主张主张政治与行政分离，把公共行政管理作为一门独立的学科来研究，标志着公共行政学的产生,被称为是行政学的鼻祖。威尔逊以政治与行政的区分为基础，提出建立公共行政学学科的必要性，其主要思想观点是：1、主张政治与行政分离。国家的权力主要掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法才是正确的。2、行政集权理念巨大的权力和不受限制的自由处置权限是承担责任不可缺少的条件。只要权力并不是不负责任的，那它就绝没有危险性。要发挥和实现政治的功能,就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。3、提出公共行政学研究的必要性、可能性、研究的目标及任务。传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。4、一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。5、创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。（二）古德诺古德诺，美国政治学家，教育家，行政学的奠基人之一。1900年出版《政治与行政：对政府的研究》，提出“政治-行政两分法”，主张把行政从政治学中独立出来，进行专门研究。认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。奠定了公共行政学产生和得以存在的理论基础和研究传统。1、否定立法、行政、司法的三分法,而代之以政治与行政的两分法。传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际,因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种,司法只不过是行政的一小部分而已。2、所有的政府体制中都存在着两种性质截然不同的政府职能——政治与行政。行政学不研究政治问题，那是政治学的任务,也不使用民主或程序的标准,而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准3、为了提高行政效率,最好将政党和政治权力等政治因素排斥在行政之外,将政府文职官员区分为政务官和事务官,并规定事务官在政治上中立。（三）雷（里）格斯美国人里格斯集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象。里格斯1957年发表《比较公共行政的模式》一文。1961年，出版《公共行政生态学》一书，创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系。影响公共行政最重要的的五个主要因素（行政环境要素）：1、经济因素：经济体制和生产力水平。2、社会因素：2各种社会组织，以血缘关系为纽带结成的自然团体；以利益关系为纽带结成的人为团体（教会、政党、工会等）。3、沟通网络：社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况。4、符号系统：政治神话（如美国的主权在民、人生而平等、天赋人权神圣不可侵犯等观念）、政治准则（宪法、《独立宣言》）、政治法典（将政治准则进一步具体化、规范化的各种法律制度）等。5、政治架构。借助“结构-功能分析法”和物理学上的“光谱分析”的概念，对不同的社会形态进行分析，提出了与三种社会形态相适应的行政模式：1、农业社会的行政模式-融合型行政模式，以传统泰国、中国为典型；2、工业社会的行政模式-衍射型行政模式，以美国、苏联、英国为典型；3、棱柱型行政模式-处于农业社会向工业社会过渡期间，以菲律宾为典型。二、行为科学的发展阶段、对公共行政学理论的贡献和局限。（一）发展阶段行为科学时期（人际关系阶段）（20世纪30—60年代）1、霍桑实验学派：梅奥：霍桑试验2、社会系统学派巴纳德：《经理人员的职能》3、决策理论学派西蒙：《行政行为》4、马斯洛：《激励与个性》、《人性激励的理论》5、麦格雷戈：《企业管理中的人性》（二）贡献在行为科学理论发展阶段，行政观念、行政组织、行政权力、人事行政以及行政管理方式等方面都受到行为科学的影响，克服了传统理论阶段的一些不足：从只注重组织结构、法令、规章制度及权责分配到同时重视组织中人员意见的沟通、个人需要的满足，非正式组织作用的发挥；从重视监督制裁到重视激发人的积极性；从专断领导到民主管理；从“重事”到“重人”的转变。（三）局限过分强调人的行为因素，而忽视组织结构、法制的作用，忽视环境的影响等。三、新公共行政学的主要思想理论及其评价。起点--1968年美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议。主要代表人物弗雷德里克森,其观点主要集中在1980年发表的《新公共行政学》中。突破传统的政治—行政二分法,以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观,作为核心概念和关键性问题。1、主张社会正义和社会公平。2、拒绝政治中立的观点，主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的“价值中立”，转而按照后逻辑实证论专注于更为人道、更为有效、更为公正的新公共行政的价值观和伦理观。3、主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。新公共行政学提倡重视价值规范的作用，公共行政必须研究与环境相关、与社会相关以及与行政人员相关的问题，应该走出“象牙塔”。4、主张构建新型的政府组织形态。3传统的官僚组织已无法适应时代的需要，新公共行政学提出“协和式组织模式”。5、主张突出政府行政管理的公共性质。6、主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。7、适应变化动荡的环境。新公共行政学主张积极面对动态的社会、政治环境，并在此基础上重新调整公共组织的形态和运作模式，提供行政机构与社会公众“政策对话”的机会，以解决现实问题。评价：新公共行政学缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等，它没有成为行政学研究的主导范式。但新公共行政学的理论主张对今天行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政的中心议题。四、“企业家政府”理论的主要内容。新公共管理理论-以市场为基础的公共行政学精髓——企业家政府理论。戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府:企业家精神如何改革着政府》中新政府的形象：“企业化政府”。1、以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。2、政府的职能由“划桨”转为“掌舵”。3、政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场测试，让更多的私营部门参与公共服务的提供，以提高服务供给的质量和效率，实现成本的节省。4、重视效率追求。（1）放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制（2）重视管理活动的产出和结果（3）广泛采用私营部门成功的管理手段和经验5、改造公务员制度。（1）通过引用临时雇佣制、合同用人制等新制度，打破传统的文官法的规定。（2）废弃公务员价值中立原则。6、创建有事业心和有预见的政府。第二章行政体制一、行政体制含义。狭义上的行政体制就是为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。广义上的行政体制除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所匹配的相关制度（如公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等）的总称。二、行政权力的含义、特征以及运行原则。——含义：行政权力是政治权力的一种，是指各级行政机关以及其他依法履行公共管理和服务职能的行政主体在履行职能的过程中，依照宪法及相关法律的规定，为有效执行国家意志，依靠特定的强制手段，对全社会进行管理所享有的影响力或支配力。——特征：（1）公益性。（2）优益性。（3）强制性。（4）单方面性。（5）不可处分性。（6）广泛性。（7）手段性；膨胀性；时效性。4——行政权力运行的原则：1、为人民服务的原则。2、依据法律的原则。3、不超越权限的原则。4、遵守程序的原则。5、公正原则。6、公开原则。7、权责统一的原则。三、行政授权的形式、具体含义。行政授权是指行政组织内部上级行政机关依照法定程序把某些行政权力授予下级行政机关或公务人员行使的行为。根据授权的性质和内容分：（1）充分授权，也叫一般授权，指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。（2）不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。（3）制约授权，又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解，授予两个或多个子系统，使子系统之间互相制约。（4）弹性授权，亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。四、首长制和委员会制的含义、优缺点。首长制是指行政组织中的行政首长一人拥有最后的决策权并负有全部行政责任的一种行政领导体制。优点：1、责任明确，避免互相推诿扯皮；2、权力集中、指挥灵活统一，减少不必要的摩擦和冲突；3、决策与行动迅速，行政管理效率较高；易于保守秘密。缺点：1、决策和处理问题难免会出现“智者千虑，必有一失”的现象，影响行政效能。2、容易产生滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊、个人崇拜等弊端。3、往往会导致下级产生依赖心理，对工作缺乏必要的积极性和主动性。委员会制是指行政组织的决策权和行政责任由一个集体委员会共同承担的体制。优点：1、决策能集思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求。2、领导成员之间分工合作，能力互补，责任共同承担，利于协调一致地推进工作。3、互相制约、互相监督，防止权力专断和营私舞弊。缺点：1、事权分散、权责不明，易造成相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责。2、行动迟缓，坐失时机，议而不决，反应迟钝，致使行政效率低下，且容易泄露决策机密。第三章行政职能一、行政职能含义、特点、地位和作用。——含义：行政职能,也称政府职能或行政功能，是指政府为实现国家利益，满足社会发展的需要而对国家政治、经济、文化和社会事务进行管理时所负有的职责和任务。5特点：1）阶级性与公共性2）执行性与强制性3）多样性与整体性4）动态性发展性与相对稳定性——地位和作用：1）行政职能体现着政府活动的性质和方向，是国家行政管理活动的前提和行政运行机制科学化的依据。2）行政职能是行政机构设置和改革的依据。3）行政职能是确定行政活动方式，实现行政运行机制科学化的依据。4）行政职能的实现程度是检验行政管理结果，衡量行政效率的标准和依据。二、“守夜人”的政府职能理论、“干预主义”政府职能理论的主要内容及其评价。1、“守夜人”的政府职能论洛克《政府论》:政府的主要任务是保护个人的自由和财产。“政府除了保护财产之外，没有其它目的”。亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究:政府的职责主要有三项：（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。“最少管事的政府是最好的政府”———托马斯·杰佛逊政府像人们的胃，人们不觉得它存在，才算运作良好。——台湾专栏作家金维纯——评价：“守夜人”的政府职能理论是当时市场经济不发达、不成熟的产物,是自由放任主义的体现。——作用：“守夜人”政府理论的提出使政府从经济领域中的全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。2、干预主义的政府职能论背景：20世纪30年代经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能的神话，人们不得不正视市场调节的严重缺陷，承认政府干预经济和社会事务的必要性。1936年，凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中主张要全面增强国家的作用，认为政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。干预主义政府职能理论的一个基本理念是：政府的经济职能应是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府理论的标志。1985年，萨缪尔森在《经济学》中在对政府干预主义作了完整阐述，指出，在克服市场失效方面政府要承担效率、公平和稳定三个职能，即：1）克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率。2）使收入平等。3）增加经济稳定。为防止和纠正市场失灵，政府应当扮演好五种角色：一是市场规