第十章国家预算和预算管理体制

第十章国家预算和预算管理体制§10-1国家预算概述一、国家预算的概念及其产生（一）国家预算的概念：国家预算是政府的基本财政收支计划，是以收支一览表形式表现的具有法律效力的重要的财政文件。（二）国家预算的产生：国家预算最早产生于17世纪的英国；我国最早的国家预算是在清朝宣统二年（1910年）试办的宣统三年预算。二、国家预算的分类（一）按计划表格的安排分类：1.单式预算：是指在预算年度内，将全部财政收支计划统一编在一个表格内。优点：整体性强，便于立法机关审批和社会了解。缺点：没有将全部财政收支按经济性质分列和分别汇集平衡，不便于宏观经济调控和对预算进行经济分析。2.复式预算：是指在预算年度内，将全部财政收支按经济性质分别编在两个或两个以上的表格内，已特定的收入来源来保证特定的预算支出，并使收支之间保持相对稳定的对应关系的一种预算形式和预算制度。1927年，丹麦最早实行了复式预算。编制太复杂，我国1992年以后实行复式预算制度。复式预算的形式：经常性预算：是满足国家经常性开支需要的预算。资本性预算：是反映建设资金来源与用途的预算。我国复式预算的形式：支出：文教科卫、行政管理、经常性预算国防支出等。收入：主要是税收收入。支出：经济建设和国有资产经营。建设性预算收入：企业收入、国家专项建设基金、经常性预算的结余转入、发行国债等。（二）按计划指标的确定方法分类：1.增量预算：是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。我国现阶段的预算方法采用增量预算。优点：可把各个年度预算相互联系起来，便于比较分析。缺点：如果上一年度财政收支计划指标不合理，则易造成浪费。2.零基预算：是指财政收支计划指标的确定，只以对当期社会经济发展状况的预测为依据，而不考虑以前财政年度的收支计划，即从零为起点新编制预算。该预算制度是1969年美国德克萨斯器具公司编制发展起来的；1973年，乔治亚州政府采用；1976年，美国众议院通过决议，决定对联邦政府机构的预算实施零基预算编制的方法。优点：抛开其它的影响。缺点：要求过高，国家计算机联网需达到一定水平，信息收集要快，办公人员效率要高。三、国家预算的组成（一）从国家政权结构和行政区域划分看：中央预算地方预算国家预算省（直辖市、自治区）市（设区的市）县（不设区的市、市辖区）乡（二）从国家预算收支管理范围看：本级政府预算总预算下级总预算单位预算四、国家预算的原则•1、公开性•2、可靠性•3、完整性•4、统一性•5、年度性§10-2国家预算的程序一、预算的编制1.编制预算草案：由财政部门部署。2.报国务院核定：二、预算的批准1.各级地方预算由本级人民代表大会审批；2.中央预算及国家预算由全国人民代表大会审批。三、预算的执行（一）预算执行机构1.国务院负责执行国家预算；2.各级地方政府负责执行本级预算。（二）预算执行的主要任务1.依法组织财政收入：财政、税务、海关等部门负责。2.依法拨付预算资金：各级财政部门执行。3.合理使用财政资金：4.组织预算执行的平衡—进行预算调整：预算调整的含义：预算调整的批准：由各级人民代表大会常务委员会审批。预算调整的方法：（1）经费流用；（2）动用预备费；（3）预算追加与追减；（4）预算划转。中央预备费：国务院批准地方预备费：各级政府批准四、国家决算是整个预算工作程序的总结和终结。其编制与审批程序与国家预算一样。§10-3预算外资金一、预算外资金的性质、范围和特点（一）预算外资金的含义：是指按国家财政制度规定不纳入国家预算的，允许地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位自收自支的资金。（二）预算外资金的性质：是不纳入国家预算的财政性资金。（三）预算外资金的范围：1.地方财政部门管理的预算外资金：2.行政事业单位管理的预算外资金：（四）预算外资金的特点：1.财政性；2.专用性：3.分散性：二、预算外资金的主要表现形式行政性收费事业性收费（一）行政性收费：是指国家机关及其授权单位在行使国家管理职能中依法收取的费用，其实质是国家意志和权威的一种体现。1.行政性收费的内涵特征：主体：国家行政、司法机关及其授予行政管理职权的企事业单位。实质：国家意志和权威的经济体现。劳动服务公司（企）卫生防疫部门（事）通过有关法律、法规表现出来以拥有立法权的省级人大颁布的法律或省级以上人民政府颁布的行政法规为收费依据。目的：为了实现国家的行政管理。行政收费主体与收费对象之间的关系主要是管理与被管理的行政关系，而不是等价交换的经济关系。收费主体有效实施行政管理职能是首要任务，收费是为实现行政管理目标服务的，而不是为了补偿管理成本，这种补偿是居次要地位的。2.行政性收费与税收能否简单地将税费合一？收费与税收有着原则性差别：首先，收费可以较为有效地将某些零星的、分散的、潜在的属于国家收入的税源进一步集中起来，充实财政收入。其次，收费有一定的等价交换和补偿的因素，缴费者的费用支出与其获得的收益之间存在着一定的对应关系。不能3.行政性收费的种类（1）管理型收费：以经济调节为手段，目的是履行收费主体的行政管理职能，是一种“以费促管”的收费形式。又细分为：A.证照性收费。是指行政管理主体在管理活动中，为甄别、界定、认证、许可被管理人的某方面事实、行为或身份特征，而通过颁发证照形式所收取的费用。如各种许可证费、证书执照费、登记注册费等。此项收费的立项依据：证照是否为达成管理目的的必不可少的手段。B.规范性收费。是指行政主体为统一规范社会经济运行的某方面秩序，而统一印刷、制作各种发票、单据、表格、帐簿等所收取的费用。此项收费的立项依据：是出于社会统一的目的，以及财政无此项专项拨款，收费标准应严格控制在印刷成本之内。C.惯例性收费。是指行政主体参照国际惯例或对等原则向公民、法人所收取的费用。如：护照、签证、海关报单等涉外活动，以及企业登记、商标注册等重大工商业活动的收费。此项收费的立项依据及标准：参照国际惯例或对等原则而定，旨在体现国家的主权和尊严，并不是与其管理费用支出的大小挂钩。D.调节性收费。行政主体运用行政权力再次调节国民收入分配所收取的费用。如：个体工商户管理费、文艺演出管理费等。此项收费的立项：应充分考虑收费对象的承受能力，收费标准主要依据收费对象收益大小及调节力度来确定，而不一定与管理成本相关。E.界定性收费。行政主体为界定公民、法人的合法权益及各种公共资源产权所收取的费用。如：各类仲裁费、土地管理费、无线电频率占用费等。此项收费的立项依据和收费标准：应从有利于维护人们的合法权益、保证资源再生产出发，按放弃或损失该权益或资源的机会成本来核定收费。F.惩罚性收费。行政主体运用经济手段消除“负外部效应”、制止某些有害社会的行为而收取的费用。如：排污费、各种罚没款等。此项收费的立项依据和收费标准：此类收费旨在调整私人成本与社会成本的差距，其收费标准理论上可按治理成本即社会边际成本与私人边际成本之差来核定。（2）财政型收费：属于弥补国家财力不足的行政性收费。它是一种“以权取利”的收费形式，即以行政干预为手段以达成经济调节的目的。A.补偿性收费。是收费主体为弥补行政经费的不足，经批准以管理费、手续费等形式向被管理者收取的费用。如：劳动用工管理费、公路运输管理费、集贸市场管理费等。这类收费是立项，应严格控制，应随着国家财政状况的好转而逐步取消。B.集资性收费。国家通过集资方式兴办某项事业而向社会或特定受益对象所收取的费用。如：公路养路费、机场建设费及各种基金、附加等。这类收费是针对一些对于整个社会的发展具有重要作用的特定的事业或项目设置的，为兴建某一工程而设置的短期性收费项目，待款项筹足，该收费项目自行消亡。面向社会征收的较为长期的固定收费项目，可逐步演化为新税种。如，车辆购置费车辆购置税（2001）（二）事业性收费：是指非营利的国家事业单位及其类似的机构在社会公共服务中，依照有关政策规定收取的费用，其实质是对服务性劳动的部分补偿。1.事业性收费的内涵特征（1）主体：国家财政拨款的从事事业性服务的国有事业单位。如：公立学校、医院、图书馆、博物馆、国家文化团体等。（2）实质：是对服务性劳动的部分补偿。不论国家机关或企业单位，只要它们以民事主体身份进行非营利的社会公共服务和收费，均作为事业性收费的主体。（3）目的：对本部门经费支出进行部分补偿，是非营利性的。2.事业性收费的种类（1）补偿性收费。是以补偿服务成本为基本要求的事业性收费。如咨询费、培训费、代理费等。立项依据：侧重补偿因素收费标准：以服务成本的高低来核定收费标准。（2）公益性收费是指在考虑补偿因素的同时，适当兼顾政策因素的事业性收费。如普通高中及大学学费、公园门票、环卫收费、防疫检疫收费等。立项依据：既考虑服务成本，又兼顾政策因素。收费标准：一般按略低于服务成本的原则核定。（3）福利性收费是指在主要考虑政策因素的同时适当考虑补偿因素的事业性收费。如：九年义务教育收费等。立项依据：侧重政策约束，适当兼顾服务成本的补偿，体现国家的福利政策。收费标准：按照国家负担大头、收费对象负担小头的原则进行核定。三、我国预算外资金的历史与现状时期预算外资金额（亿元）预算外资金/预算内资金（%）1952年8.94.2“一五”的1957年26.38.5“二五”的1960年117.820.51961年进行调整51.915.11966-1976年275.335.51979-1992年3854.9110.71993年进行调整1432.5432.91996年7月又进行调整.§10-4预算管理体制一、预算管理体制的含义：预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度，预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。二、预算管理体制的主要内容：确定预算管理的主体和级次;一级政权构成一级预算管理主体，中国共有五级。;预算收支范围的划分;国家财力在中央和地方各级政府之间如何分配，是预算管理体制的核心内容。三、预算管理体制的类型：（一）权限划分：人大：审查批准本级草案及执行报告人大常委会：监督执行，审查批准本级调整方案及决策；政府：编制预决算草案、向人大汇报、汇总下一级、组织执行、决定动用、编制调整方案、监督各部门及下级的执行财政部门：具体编制草案及调整，定期汇报（二）类型：1.统收统支体制：1950-1952年2.统一领导，分级管理体制：1953-1978年3.划分收支，分级包干体制：1980-1993年（1）分税制预算管理体制的内涵：是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税种来划分各级政府的预算收入，各级政府预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级政府间的财力差别通过中央政府向地方政府或上一级地方政府向下一级地方政府通过转移支付制度进行调节。我国自1994年1月1日起实行分税制预算管理体制，主要内容有：(1)中央与地方财政支出的划分。(2)中央与地方财政收入的划分。(3)政府间财政转移支付制度。4.分税制预算管理体制：1994年-今（2）分税制预算管理体制的依据：A.社会公共需要具有层次性：1公民6国防5教育4司法3消防2地方娱乐设施B.集权与分权的关系分权有利于效率的增进首先，地方政府比中央政府更了解所管辖的居民的效用和需求；能更有效地根据公众的偏好提供公共服务，以满足公众需求。其次，中央政府由于信息的不充分，在提供公共物品时可能存在失误。*分权有利于遏制政府规模的扩大在20世纪里，大多数国家的预算规模迅速增长，如果政府对预算规模不作适当的控制，就会造成资源配置的不当。分权会使多个政府在纵向和横向两个方面共处于一种竞争机制中，有利于打破中央政府的垄断控制。分权有利于政府创新美国学者格莱里奇（Gramlich）认为：“各个州和地方政府可以充当国家政策变化的试验室。”（3）我国分税制的主要内容按照中央政府与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央