行政诉讼法修改对行政机关产生的影响

行政诉讼法修改对行政机关产生的影响一、《行政诉讼法》修改的背景和过程（一）《行政诉讼法》修改的背景1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，同日由中华人民共和国主席令第16号公布，自1990年10月1日起施行。此后，1991年6月11日，最高人民法院（以下简称“最高法院”）印发《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）》（法[1991]19号），就行政诉讼中的受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行等问题作出了司法解释。2000年3月8日，最高法院公布《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，以下简称最高法院司法解释），进一步就行政诉讼中的受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理与判决、执行等问题作出了司法解释。据最高法院统计，2014年1-6月，法院受理行政一审案件66543件，同比增加22.25%，同期一审案件合计受理4777054件，同比增加7.87%，行政一审案件占一审案件的1.39%；法院受理行政二审案件23695件，同比增加35.56%，同期二审案件合计452161件，同比增加13.62%，行政二审案件占二审案件的5.24%；法院受理行政再审案件705件，同比增加7.31%，同期再审案件合计受理17462件，同比减少12.29%，行政再审案件占再审案件的4.04%。由此可见，行政案件的一审、二审、再审案件数量增幅较大，均远超同期法院受理案件总量增幅。行政案件的上诉率和申诉率较高，一审服判息诉率仅为64.39%，一审裁判结果认同率偏低。据最高法院统计，2013年全国法院受理行政一审案件123194件，审结120675件，其中判决撤销7258件、变更59件、履行法定职责1332件、确认违法或无效1444件、赔偿309件，调解赔偿278件，行政机关一审败诉10680件，败诉率仅为8.85%。123194件行政一审案件中，城建类19972件、资源类18394件、劳动和社会保障类11704件、公安类10533件、计划生育类8203件、工商类3785件、交通类2494件，占据了较大比重。由此可知，行政诉讼案件主要集中在土地房屋等不动产权属、自然资源权属、就业社保、治安等关系公众核心权利、利益的领域，公众在不服相关行政行为后，起诉率较高，因为败诉引起的上诉率和申诉率也相对较高。同期，根据国家信访局统计，2013年1—10月份，全国县级以上党政机关信访工作机构信访量为604万件（人）次。从公众来信来访的情况看，仍然以反映自身利益诉求为主，主要集中在民生领域，问题比较突出的有三个方面：一是农村土地征收问题，二是城市房屋征收问题，三是劳动和社会保障问题。可以看出，公众通过信访反映的问题与行政诉讼案件主要领域高度重合，信访事项主要是行政争议事项，行政诉讼与信访本末倒置，反映出社会公众的“信访不信法”，映衬出行政诉讼立案难、审理难、执行难的现状。修改《行政诉讼法》，成为最高权力机关的重大立法任务。（二）《行政诉讼法》修改的过程2013年12月底，十二届全国人大常委会第六次会议就《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》进行了第一次审议，一审稿针对法院不敢、不愿受理行政案件的立案难问题，提出扩大受案范围、细化法院受理责任等保护公众诉权措施；针对行政机关干预裁判过程和结果的审理难问题，提出中级法院管辖被告为县级以上政府案件、对规范性文件附带审查、完善判决形式、交叉审理民事争议等增强司法审查力度措施，针对行政机关不执行法院判决的执行难问题，提出将行政机关拒绝履行裁判书情况予以公告、对拒不履行裁判书影响恶劣的行政机关负责人进行司法拘留等措施。2014年8月底，十二届全国人大常委会第十次会议进行了第二次审议。二审稿就行政诉讼审理对象问题，提出将“具体行政行为”修改为“行政行为”，就公众告官不见官、行政机关工作人员回避应诉问题，提出行政机关负责人应当出庭应诉至少委托工作人员出庭，就行政复议机关为了不当被告懒于审查一味维持不利于行政复议制度发挥作用问题，提出复议作出维持决定的复议机关共同做被告，就公众起诉期限较短不利于行使诉权问题，提出将直接起诉期限由3个月延长至6个月、一般案件最长起诉期限由2年延长至5年，就行政案件审限较短问题，提出将一审案件审限由3个月延长至6个月，二审案件审限由2个月延长至3个月。2014年10月底，十二届全国人大常委会第十一次会议进行了第三次审议，并于11月1日表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》），同日由习近平主席签署主席令第15号公布，自2015年5月1日起施行。二、《行政诉讼法》修改的主要内容（一）扩大行政诉讼被告、可诉行政行为和原告及第三人范围，拓展司法审查的广度1.关于行政诉讼被告现行《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第25条规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。《决定》将第2条增加一款作为第二款，修改后规定“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。现行《行政诉讼法》第25条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。《决定》将第25条改为第26条，相应内容修改为：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。2.关于可诉行政行为现行《行政诉讼法》第11条第一款规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。《决定》将第一款相应内容修改为：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。此外，现行《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《决定》规定，将《行政诉讼法》相关条文中的“具体行政行为”均修改为“行政行为”，增加一条作为第53条，规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”，增加一条作为第64条，规定“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。关于维持原行政行为的复议决定，现行《行政诉讼法》第25条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。《决定》将第25条改为第26条，相应内容修改为：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。并增加一条作为第79条，规定“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。3.关于行政诉讼原告和第三人现行《行政诉讼法》第24条第一款规定，依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。第27条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《决定》将第24条改为第25条，将第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”将第27条改为第29条，修改为：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”。（二）完善起诉期限和形式制度，强化法院受理职责，破解“立案难”1.关于起诉期限和形式现行《行政诉讼法》第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《决定》将第39条改为第46条，修改为：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。现行《行政诉讼法》第40条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。《决定》将第40条改为第48条，修改为：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《决定》增加一条作为第50条，规定“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”2.关于起诉审查与处理现行《行政诉讼法》第42条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。《决定》将第42条改为两条，作为第51条、第52条，修改为：第51条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第52条人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。（三）完善管辖、裁判类型等制度，强化行政机关应诉职责，破解“审理难”1.关于行政案件管辖现行《行政诉讼法》第14条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件。《决定》将第14条改为第15条，