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1附件1汪恕诚部长在中国水利工程协会成立大会上的讲话（摘录）2005年8月18日今天中国水利工程协会召开成立大会，让我讲一讲，盛情难却。由于是在协会的会议上讲话，是谈心的方式，有些方面可以稍微展开一点。这个协会的工作主要由两大部分内容组成，一个是建设，一个是管理。因此，今天我想讲三个内容：一是建设管理体制改革；二是工程管理体制改革；三是对协会谈一点看法，提一点要求。一、建设管理体制改革今天到会的会员单位里有很多是搞水电的，水利水电本来就分不开，另外从我国建设管理体制改革的整个过程来看，水电领域走得比较快，在全国各行业中也是走在最前面的。因此要回顾建设管理体制改革的历史过程，我比较多的要讲水电方面的例子。先讲讲历史的回顾。我国的水利水电建设管理体制在改革开放以前一直是沿用苏联的模式，就是自营体制。改革就是引入竞争机制，是从计划经济向市场经济转变的一个过程。现在回过头来看，似乎这个过程很容易，但在当时的情况下是非常困难的。在自营体制下，工程局局长把国家下达的年度资金计划完成好就是好干部、好领导。因此，那时候完成和超额完成任务是第一目标，就是要完成国家指令性2计划，电站建成以后向电力系统、电力局移交。电站的设计、施工都是由指令性计划来安排的。在自营体制之下只讲超额完成任务，当然也讲安全、质量，但是客观上看，跟国外相比，当时工程质量方面的差距越来越大，工期越来越长，投资也越来越控制不住。改革开放后，对这种体制需要进行改革。基本建设领域应如何改革在当时还处于摸索阶段。建设部不同的司局就提出了三类改革方案。一类是施工企业总承包方式，投资包干，包干完了以后节余分成；另一类是搞甲乙方，搞招投标和监理；第三类是以设计为龙头的总承包。当时水电应怎么搞大家也在摸索。鲁布革水电站工程是我国水电系统第一个部分引进外资、实行国际招标、引进竞争机制的建设工程。新华社的记者写了一篇文章，题目叫“鲁布革冲击”，这篇文章影响很大。浙江的石塘水电站工程，走了一条以设计为龙头的总承包路子，由华东勘测设计院负责石塘水电站建设，建成后向浙江省电力局移交。东北的红石水电站的建设主体是水电一局，当时的水电总局党委书记刘书田同志任工程总指挥，根据需要从各工程局调配工人、机械和物资等，红石电站三年时间就发电了。在此期间，葛洲坝工程为打破自营体制，搞了一个代表处，代表处是甲方机构，葛洲坝工程局作为乙方，乙方完成的工程量必须要甲方认可签单才能支付费用。上面说的这些都是在当时历史条件下进行的改革探索，几种不同的模式都在进行。在这几种模式里，鲁布革模式的震动最大。在1987年建设部召开的全国施工工作会议上，李鹏总理要求推广鲁布革经验。什么是鲁布革经验？鲁布革经验的关键是体制、制度3建设。学鲁布革是要学习它的管理体制、制度建设，而不是简单地学它的形式即先进的施工方法。全国改革进行得比较早、比较快的是水电行业，从鲁布革、石塘工程以后，水电新开工的项目必须实行招投标，这是改革的第一步。首先进入市场的是施工企业。当时改革对施工企业的冲击很大，但通过改革，现在水电施工企业的面貌跟以前已大不相同，在全国各行业的基建队伍中，水电施工企业较早适应了市场经济环境，做出了骄人的业绩。改革的第二步是建立监理制。在水口水电站开了一个会，研究建设体制改革问题，明确提出在中国所有的水电工程项目都要实行监理制。一开始有的叫施工监理，后来我说应该叫建设监理，建设监理的内涵要比施工监理更广，比如施工、设计、设备制造、移民都可以搞监理。在一开始建设监理也有多种模式。一种模式是业主自己监理，比如鲁布革工程，业主既是甲方单位，又是工程师单位。第二种是业主单位聘请外来监理，有聘请施工企业的，有聘请设计院的，也有聘请施工和设计联合监理的，比如广州抽水蓄能电站。后来逐步建立了独立的监理公司，就比较规范了。改革的第三步才是业主的出现。一开始搞招标、搞监理制的时候，业主的概念仍然很模糊，仍然是原来交钥匙的那种概念。当时鲁布革工程管理局是名义上的业主，而不是真业主。真正的业主出现在“五朵金花”时期。当时有五个100多万千瓦的水电站（广州抽水蓄能、云南漫湾、广西岩滩、福建水口和湖北清江隔河岩）在建设体制改革4中是比较成功的，被称为“五朵金花”。“五朵金花”的出现，使得我们的建设管理体制基本上定型了，即业主责任制、建设监理制、招标承包制三位一体。当时，在各省或者是全国性的基本建设领域经验交流会上，作重点发言的必定是水电建设单位，这说明水电建设管理体制改革取得了极大的成功。业主单位有四个基本任务：一是筹集资金，二是负责建设，三是负责经营管理，四是偿还贷款。必须具备这四个条件才能当业主。为什么呢？因为只有这样，才能使得业主在建设过程中要追求质量最好、最安全、工期最短、造价最低，在运行中追求经济效益最好。也就是说这种体制、机制决定了必须追求进度、质量、安全和经济效益。我讲的业主，是从借款开始，到建设、经营、还款四个环节缺一不可，才能成为业主。只管建设这一段的不能称其为业主。当初有关部门对这个问题的认识上存在偏差，因此国家计委在一次会议上，把业主责任制改成项目法人责任制。实际上，由于项目法人只管建设，项目法人只是计划经济概念中的建设单位，从体制改革的角度来看，叫项目法人责任制是不科学的，理论上是错误的。因此我认为建设管理体制应该是业主责任制、建设监理制、招标承包制三位一体。三峡工程后来又加了一个合同制。应该说，合同制只是一种形式，它与上述的“三制”不是一个层面上的问题。随着改革的不断深化，又出现了一个新的问题，就是设计仍然是采用计划经济的办法，游离于体制改革之外。一旦设计和业主发生矛盾，设计院说我是对国家负责，实际上是对它的上级负责；业主说我5对国家负责，你对我负责才是对国家负责。究竟哪种说法对？应该说对业主负责是对的。设计单位和业主单位在体制中建立的关系在国外是很明确的，就是设计为业主服务。谁来当业主，现在水电开发有五千万千瓦的工程在施工，将来还有一亿千瓦的项目，谁去开发，这涉及到改革更深层次的问题，属于资源开发招标的问题。中国从长远来讲，资源开发同样要经过竞争选择。改革是一步一步往前走的。目前中国基本建设领域改革的主体框架是明确的。这个框架有一个特点，就是市场选择了体制，同时也决定了我们甲乙丙丁参建各方的改革方向。工程局、设计院、监理单位、业主单位的改革方向是什么，都是由市场决定的。目前基本建设领域的改革进入了一个新的阶段，这个新阶段的改革任务是什么呢？现在体制的主体框架已经形成，各就各位了，但是框架之间的生产关系仍然是陈旧、落后的，仍然是计划经济的，并没有按经济规律建立一种新型的关系。当前我们最重要的改革任务是建立符合经济规律的新型生产关系，而这难度又很大。比如关于工程造价问题，概算体制仍然是计划经济体制，必须建立一种新的造价管理办法，或者是投资管理办法。再比如说索赔，索赔与反索赔是合同管理中的正常现象，可以考虑组织一个争议调解机构，甲乙方合同实施中出现纠纷的时候，可以由这个中介机构帮助做协调工作，因为政府已退出了这个职能。如调解失败，再到法院仲裁。基本建设管理体制改革到了一个新的阶段，在体制框架基本确定6的情况下，业主、监理、承包商、设计等各方之间的生产关系问题，或者说是经济关系问题，最集中的就表现在造价管理上。现在的改革目标应该是在这方面有所创新、有所前进。但目前这个问题尚未引起政府有关部门的重视。我们现在的概算编制办法是计划经济的国家定价。所谓“调整概算”，工程峻工前一年来一次概算调整，调概成了最终交易，发生了的全部认帐，未完工程总价包干，实际上就是实报实销。在我离开电力部之前搞了一个小组专门研究造价问题，学习美国、英国、日本、印度等国的概算管理办法，并希望结合中国特色逐步到位。作为造价改革的第一步，就是搞“静态控制、动态管理”，三峡工程用的就是这个办法。现在很多水电工程已经开始这么做了，水利工程还要解放思想，改革步子应该更大一点。改革框架基本确立了之后，更深层次的改革等着我们去做。我们无论是作为政府部门的建设与管理司，还是作为社会团体的水利工程协会一定要看清楚这一条，改革才会有活力、才有希望。实际上中国基本建设领域的改革，已进入了一个新的阶段，改革必须有所突破。二、工程管理体制改革对于已建工程，存在一个实际情况，就是管理单位原先已经有了，并且由于各方面的原因还存在不少问题，它的管理体制改革应该如何进行呢？最重要的一条是，首先一定要区分是经营性资产还是非经营性资产，这是确定改革方向的非常重要的一个前提。如果是经营性资产，它的活力靠什么呢？靠市场。它追求的是经济效益，这是企业行为，是应当的。企业有活力，追求经济效益，整个国家经济才能有活7力。但是对于公益性的，也就是非经营性的资产靠什么呢？它属于公共财政开支，就是以纳税人交税的形式到政府，政府要为社会负责、为经济发展负责，要办一些企业办不了的事情，或者是市场办不了的事情。公共财政开支要保证开支的效益最好，包括社会效益、经济效益，当然主要是社会效益。我国从本届政府开始，由国资委这个机构来代表国务院管理经营性资产，非常明确，国资委管理的项目都是经营性项目。公益性项目的国有资产具体怎么管理，现在还没有一个说法，因此目前应由公共财政开支的一些公益性项目的管理就比较困难。不光是水利行业存在这个问题，其他行业也同样存在这个问题。前两年国务院形成了一个文件，关于水利工程管理体制改革的文件，这是非常重要的一个文件，现在虽然落实这个文件还有一定的困难，但是它明确了水利工程管理的改革方向。如果经营项目和非经营项目混淆的话，就可能使非经营性项目也去追求经济效益，这就会出现大问题。比如当初提出水利产业化，就是一种概念的混淆。如果公益性的活动、公益性的项目通过产业化，从市场来获得小单位自身的经济效益的话，必然会把整个行业的方向搞错了。现在水利上做的事情为什么能得到老百姓的欢迎呢？譬如修建防洪工程、灌区节水改造、病险水库加固、建设节水型社会、解决人畜饮水问题等等，做了一些对老百姓有益的事情，这些都是靠国家财8政的支持。总之，从改革的方向来讲，从国家的管理和国家的发展方向来讲，在市场经济条件下，对于公益性事业，对于公共财政开支的，该国家来办的事情应该由国家来办。三、关于协会的问题现在我们国家的法人单位有四大类型，即政府、企业、事业单位和社会团体。现在社会团体的管理办法很多是比照事业单位办，实际上社会团体的管理和事业单位是不一样的。改革越深入，社团的作用就越大，地位就越高。社团是市场经济体制中不可或缺的一环。作为社团来讲，主要任务是什么呢？八个字。“改革发展、自律自强”。“改革发展”，是指本行业的事情由社团组织研究、交流，提出改革建议，推动改革，促进行业发展。“自律自强”，是指任何一个行业都有自己的行业利益，在一定的范围内追求自己的行业利益、保护自己的行业利益是需要的，同时行业需要自律，通过行业内部的法规、制度、标准、要求，不断提高行业的信誉和水平，推进行业的健康发展。协会工作首先要注意避免行政色彩，因为我们刚开始组建协会，往往是由原来的官员们当协会的领导，习惯了用行政的方式开始工作，因此要避免行政色彩。以后赋予你权力，比如资质审查，作为行业协会来讲，要按章法、程序办，而不能按领导意图办事。另外，协会是非经营性的，一定要避免带有企业色彩。关于会费的问题，由于协会不是以营利为目的，因此收会费适可而止，够用就行，每年的支出要跟大家报告，财务公开。9协会活动的形式可以是多样的。我没估计到今天参加会议的人这么多，跨度这么大，业主单位、施工单位、设计单位、监理单位，以及铁道等行业的人都来了。协会中各方面的人员所关心的问题不太一样，因此以后尽量少开大会，平时的活动可以结合大家关心的问题，采用小范围、灵活多样的形式。要办好一个协会，办好一个团体，最重要的是选好一个理事长，选好一个秘书长。理事长、秘书长有积极性，协会肯定就能活跃。但也要注意一条，理事长所热心、关心的应是整个行业或者整个协会大家所关心的问题，而不能以个人的兴趣、爱好来左右协会的工作，这也是很重要的。相信当选的理事长、秘书长一定能把工作干好，不会辜负大家的