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1市场经济条件下牡丹区农田水利建设之我见牡丹区水务局张秋英摘要：随着改革的开放，市场经济的深入，人们坚持着以经济建设为中心，也认识到谁受益谁负担的农田水利建设，当然更懂得不受益决不负担经济责任的心理。计划经济下的农田水利建设原则、义务与权利濒临消失。农业灌溉最末级的农田建设以及输、供、用各个环节的管理，在水利工作者面前，农田水利建设任务显得十分的艰巨。关键词：市场经济;水利建设;农业生产。农田水利是农业、农村经济的基础性设施，是发展农业的物质基础，在改善农业生产条件、保障农业和农村经济持续稳定增长，提高农民生活水平、保护生态环境等方面具有不可替代的重要地位和作用。在社会主义市场经济条件下，国家对大江大河，人饮，环境等与水直接相关的重视远远重于对农田建设的投入，虽然我们时刻都在讲必须坚持开发利用与保护相结合的方针，贯彻全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则，推广节水工程，科学用水，适应农业产业结构调整。但作为非政治任务的农田水利工作在政治口号下显得力不从心。要改变这种状态，我们必须以政府加强对农田水利的建设和管理为引导，改革现有农田水利在市场中所处地位，正确划分市场体制下农田水利公益性性能，发挥市场在农田水利建设和管理中的重要作用。一、牡丹区农田水利建设的现状及出现的问题菏泽市牡丹区位于山东省西南部，是菏泽市政治、经济和文化的2中心，地形复杂，西部高，东部低。周边与郓城、巨野、定陶、东明、鄄城五县为邻。西北隅濒临黄河。东西长52公里,南北宽28公里，总面积1287。35平方公里；牡丹区属半湿润温暖农业气候，大陆性季风气候显著。年平均气温13。6Cº,多年平均无霜期达212天左右，降雨量集中在每年的7-9月份，年均降雨量为635。4毫米。牡丹区是个典型的农业区，主要以种植小麦、玉米、棉花为主，由于降雨量过于集中，造成春旱夏涝，很不利于农业的发展。于是，牡丹区建成许多蓄水、引水工程，所有这些水利设施的管理都是依照“谁受益、谁负担”和“谁拥有、谁主管”的原则进行管理的，一般来说：支渠以上的设施都是由供水单位自行管理，但支斗农毛渠（直接进入农田）却是由乡镇、村、组建设与管理，这里所讲的农田水利建设主要指支渠以下的建设管理。从近年来农田水利建设的规模和建设效果来讲，新建项目不多，毁损却十分严重，使得设施总量不增反而减少，再者灌区内水质污染和水土流失加快了水利设施丧失输水功能速度。具体表现三个方面：1、经济利益中下的水利设施完全失去经济的扶植，农民对水利不再用公益去认识。（1）前人种树，后人乘凉。牡丹区的徐河、安兴河等河流数万多人义务投劳、上工修建的三边工程，兴建于七十年代。其支渠建设也相应配套，但之后，几乎没有更多的配套建设。特别是近年来，在市场经济冲击下，要想有更完善、更配套的水利建设可以说是不可能的。每一处建设都关系经济，没有钱寸步难行。国家把有限的财力投3入在一些防洪工程上，再加上镇乡财政和农民对水利的狭隘认识，农田水利建设这一块，就成了被人遗忘的角落。（2）农田水利设施破坏严重。多年来新建设的调水、分水、提水、排泄水设施在疏于管理的同时，也遭受着人为的破坏。一些经济价值高的设备被变卖，或被人盗窃。这与人们对水利认识的不足有着直接的联系，当然更多的是对经济利益的追求。（3）水质污染，渠系自然损毁严重。以安兴河为例，该河为当地提供生产、生活用水，但由于渠系途经长，渠系所经之处有生活垃圾、生产排放物等，甚至农民生产剩余物、畜牧排放物等，都很自然也方便地污染着安兴河水。另外，水利工程发挥的好坏最关键还是在建设。支渠工程年年建、年年修，功能却一年不如一年，渠道淤积堵塞严重，有的地方甚至堤毁渠亡。2、管理不适应现代经济的发展。（1）虽然现有的水利工程大部分是在六、七十年代修建的三边工程，土沟土渠，渗漏十分的严重，渠系水利用系数较低。但是，计划经济体制下的水利建设却没有停止。始终保持着每年的彻底掏沟（渠）、除草、蓄水，呈现的是小沟通大沟，大沟通河流的状况，基本实现灌溉自流化。可是现在，市场开放了，经济也发展了，原有的划段管理、分级管理、受益管理模式，都是计划经济下的产物，不再适应现代经济的发展，于是，沟渠内杂草从生，淤沙满沟，甚至个别地方出现了把庄稼种在沟渠里的现象。（2）农业产业结构调整，水利设施呈现分割状态，无法发挥水利工4程整体配合优势。市场经济条件下，每户人在产业结构上各有不同，造成用水季节和用水量的不同，出现水利设施功能的发挥不同步现象。靠整体发挥效益的水利设施，在独立系统下就失去原有的功能和自身的发展，其结果是建筑物失修，工程毁坏严重。3、政策制定和经济发展抑制水利建设的进程。在水利灌溉区域，我们清楚地看到这么一种与时不俱进的现象。一是受益户对水利建设不再有义务建设和自觉交纳水费的观念，农村的义务工已成为历史。二是村级基层干部有力无法使，干涸的村级财政无法保证水利建设中的正常开支，招投标的工程建设更是一纸空文。另外，水利建设最根本的保证是水费，而每年收取的水费很低。收取的水费除去管理费、手续费，所剩费用根本不能维持正常的水利维修与管理，更不用说的水利设施配套建设。二、出现问题的原因分析1、计划经济的思想认识在市场经济条件下无法得到保证。首先是思想认识发生偏差：（1）一是国家财政投入比例小。近年来，国家为保证大江大河安全或者环境保护，把资金投入在防洪工程和稳定项目上，极少把资金用于农田水利建设。就牡丹区来说，农田水利资金仅限于水毁工程和节水配套工程，争取的资金也因为这样那样地被分割不少。二是地方乡镇与村组对水利建设投入不够、认识狭隘。按分级管理原则，支渠以下一级的农田水利建设管理由这一级的政府负责，其建设投入也由其承担。但说到投入，无论是乡镇还是村组都是入不敷出，即使能5向上级争取资金，地方政府都是修建一些地方民众最直接最受益的事，如修建公路、建设集镇等。很少把这些本不宽余的资金投用于水利工程建设，那水利建设怎么办？村组依赖乡镇、乡镇依赖水管单位，水管单位又按分级管理原则，如此循环……。（2）对原建水利设施保护不力。在计划经济时代修建的水利设施大都存在不科学与不合理性的问题，人们对那些不能发挥水利功能的设施进行了最为直接的经济转换。如提灌机械拆卖、水闸门拆除，更有的把认为渠堤上的条石挪作他用。就其原因：最简单也最实在的回答是经济实惠，利益所趋。（3）水土流失与人为污染丧失了水利设施的功能和降低了人们对水利建设的信心。水法明文禁止向水渠内排放任何有可能污染水质的物质，同时也规定了渠系的保护与管理范围。但由于农田水利灌溉对象为农民，农民意识在灌区内甚至全国都较为普遍。生产后的农作物垃圾、畜养物排放物等不费力地去搬运处理，直接进入邻近的河道、渠道内。污染了水质，使得下游居民生产、生活用水水质无法保障。再有，在渠道保护与管理范围内随意种植、开垦、修筑建筑物等，破坏了渠道的正常运行安全，也增加了水土流失，加剧了渠道淤积。洪水期，因渠系不畅通，排洪不及时，又造成了水毁。在这种反复建设又不能治根条件之下，建设水利工程存在很大的困难。2、从计划向市场机制转换的结果是水利设施管理制度陈旧，不能适应市场经济的管理体制。随着改革开放的进行，农田水利建设管理旧体制已不适应现行体制，但新的体制还没有完全确立，使得农田6水利管理和建设的主体不清，也没有长期有效的约束机制，一个突出的表现就是用水、管水、建设三者之间的恶性循环。（1）水利上的“谁受益谁负担”，水是商品的理念没有深入人心，农民认为农田水利建设就应该由水利工程单位管理，而水利工程单位最根本的生存来源就是水费。水费价格仅包含由工程管理单位的工程费用，而村组一级的工程管理则不能从水费中支出。市场讲究的是经济，建设更需要经济，水利建设所需经济恰恰是从水费和受益的义务中来。更有在市场面前说不清的就是水是商品，法律赋予了的，既然是商品，我没用水那就不交水费，更无义务可言。然而，水利设施的维护，决不会因为风调雨顺而不会出现水毁，不出现淤积。天旱之时，再说用水，水从那里来，水又怎么来，这也个是很严重的问题。（2）在用水上，随着市场经济的发展，农民对种田也不再是养家糊口的的主要目的，而是增收的手段。各自为营的用水方式使水利设施疏于管理维护，利用自然降雨和其他辅助设备来解决农田灌溉成为农民普遍做法。如此一来，用水成本的增加，导致用水户对输水设施的管理更为疏远，最终是水利设施少有人用也少有人管，投入不能产生效益，又限制各方对水利设施的投入，用水、管水、建设矛盾丛丛，恶性循环。3、政策的制定和市场经济发展的趋势制约了农田水利建设的规模化开展。许多水利政策、规范、技术性要求都产生于南方地区，其区域的不同并没有随实际的差别在政策等方面有更大的区别，仅随市场经济7的深入而统一。计量收费，按方收费及价差节水等等政策的制定，出发点就是用经济的杠杆使用水户节约能源，搞活水利经济。这在国外最具代表性，且非常适应地方经济的发展，这在我国部分地区很难实现这一政策。按随着市场经济的广泛推进，人们看到的是经济利益的趋使，在同一件议事的比较中，一个人就有一个看法，往往是一事一个议，决定早过时。令人忧虑的是，至今为止，我们水利建设似乎没有充分认识到这种合法性却不合理的危机正在悄然来临，制约了农田水利建设的规模化开展。三、对当前农田水利建设的建议建立市场经济体制是我国经济体制改革的目标，按照全面建立社会主义市场经济的变革要求，把农业推向市场已是整个农村工作的主题。大气候影响下，农田水利也要破除原来那种国家、集体建设和管理，农户无偿或低费用用水的方式，进入市场机制。但是农田水利建设和管理并不能完全市场化，而是有规范和政策性偏向的市场化。1、对于农田水利主体设施应加大投入，加强管理。首先，农田水利建设工程耗资大，建设周期长，投资回报率低，国家应该全力承担。因为自身经济实力有限以及对水利利益的追求使得市场经济条件的各种组织不愿承担这种风险。其次，对社会上其他资金投入到农田水利建设有很好的引导作用。只有对农田水利设施的主干部分实施配套，水管单位或社会团体才会把对主体部分的重视放入到支、斗、农、毛渠工程那些本应由受益户自行管理、建设的工程建设中，主、支渠工程才能共同发挥作用。8加大投入和市场经济的发展是相符的。一是经济实力可以保证。自改革开放以来，我国的经济实力大大增强，特别是现在，在世界经济增长普遍乏力的情况下，中国的经济却保持了8%左右的增长率，完全有能力支持农田水利基本建设。二是符合国家宏观经济政策，对基本农田的粮食直补就是有力的证明，社会主义市场经济的发展正是通过这种减和补的方式来保证农民对基础设施的建设。国家对农田水利建设的投入可以重新树立农民对政府的信心和威望。在农业灌溉区，逐渐发现，多数农民对政府官员、村级领导的不满，两者充满不信任，甚至敌视。更有甚者，政府的工作还需要水管单位人员出面才能得到农民的支持和理解。农民的话说：只有对农业建设投入的部门才是直得信任的。2、土地制度的改革应适应市场经济的发展，以促进农田水利的建设与管理。土地制度的改革应适应市场经济的发展，国家应出台政策重新核实土地实有灌溉面积，保证有效灌溉面积的准确性和真实性，确保农民对按土地面积收取水费的信任度。改变原有“谁受益，谁负担”为“谁投资，谁受益”，鼓励农民、集体和社会团体投资。充分发展小型农田水利工程的效益，发挥建设和管理在市场机制下的作用。牡丹区水利工程建设正在试行的成立用水户协会，用水户协会来管理水利工程。正是这种模式的体现。但这种格局的改变其前提是在国家对水利主体工程配套后，剩余的具有独立的区域或独立的灌区下才能得以保证。93、向市场经济转变应符合市场发展规律当前的农田水利建设是计划经济时代的产物，受益区域的建设与建设区域的差异在于同一条水利工程跨越不同行政区域。最具代表性的是在计划经济时代形成的受益建设区可能在本受益地域上。建设的难度在于市场经济下的利益冲突，一边是公益事业必须的，一边又是自身的利益。两者的矛盾是不能兼得的。要改变这种现象：一是实行市场体制下的农田水利建设，建设的费用不再由受益户、义务户负担，而是统一缴纳水利建设费用，由水管单位