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1环境保护规划回顾与展望吴舜泽环境保护部环境规划院2主要内容国家环境保护规划回顾国外环境保护规划借鉴环境保护规划问题分析“十二五”环保规划思考3孕育阶段（1973-1980）1973年召开的第—次全国环境保护会议提出了环境保护工作的32字方针，要求环境保护和经济建设实行“全面规划、合理布局”。从此，我国的环境保护规划开始发展起来。由于环境保护事业刚刚起步，在理论和实践上都缺乏足够的经验，因此环境保护规划也处于零散、局部、不系统的状态，除了一些地区开展了环境状况调查、环境质量评价等工作外，大规模和较深入的环境保护规划工作尚未开展起来。4尝试阶段（1981-1985）1983年全国第二次环境保护大会提出环境保护是基本国策，“三同步、三统一”（经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益统一）。国家环境保护计划作为独立的篇章纳入国民经济和社会发展规划，并提出了计划要求达到的具体指标。在一些地区和部门，把环保规划的理论和方法作为科研课题进行研究，取得了一些有价值的成果。作为环境保护规划的重要基础工作，环境影响评价和环境容量研究在全国普遍开展起来。5提高阶段（1986-1995）“七五”期间，全国广泛开展环境调查、环境评价和环境预测工作，环境保护规划工作结合国民经济和社会发展第七个五年计划开展，并作为独立文件，环境保护规划的技术方法、普及有了很大发展。从1989年起，编制环境保护“八五”计划的准备工作全面展开，从国情分析为出发点，以总量控制为技术路线，以纳入国民经济和社会发展计划为支持保证手段，“八五”环境保护计划无论在科学性和可操作性都有一定的发展。6提高阶段（1996-2005年）九五：要求实现“一控双达标”，突破重点流域区域污染防治；推出两项重大举措，即“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划；中国跨世纪绿色工程规划，在一定意义上说是对“七五”、“八五”等历次环保计划的创新和突破。十五：坚持环境保护基本国策和可持续发展战略，以改善环境质量为目标，保障国家环境安全，保护人民身体健康，以流域、区域环境区划为基础，突出分类指导。十五环境保护规划是一个转型前的规划，污染防治和生态保护并重，全面有余，但重点特色不如“九五”计划鲜明。7约束规划阶段（2005年以后）一是目标简化并约束化，规划趋实。将两项总量指标作为国民经济和社会发展的约束性指标。环保部将环境质量指标分解落实到各省、自治区、直辖市，将规划任务和工作内容分解落实到部门。二是重视规划的实施评估、考核。环保部编制了国家环境保护规划实施评估大纲。三是突出要素导向，使得工作更有针对性，更具可达性，改变了见物不见人的局面，为未来质量导向创造条件，也符合环境保护规划从污染防治－质量改善－人体健康－生态系统的路线图设计，体现了以人为本。8四是比较注意规划的导向性和先导性。环境保护部组织编制了不少资金落实的供给型的环境保护规划（如环境监管能力建设规划、危险废物和医疗废物处置设施建设规划、节能减排综合性工作方案等），通过了规划编制和实施，理清了部分领域的事权财权，开辟了新的工作领域。“十一五”规划提出了污染源普查等影响全局的重点工程，具有先导性。五是加强环保系统管理能力建设内容，将环保系统的自身建设提高到了主要任务领域方面。六是增加了气候变化的内容，重视环境保护体系和长效机制的建设，以更加积极的姿态对待全球环境保护，彰显了一个负责任国家、负责任政府的国际形象。十一五国家环保规划特点9纵向对比分析从规划中对环保工作思路的导向性来看，“九五”、“十五”及之前的规划强调区域性、行业性，大多分为城市环境保护、农村环境保护、工业污染防治等等领域。“十一五”规划则强调要素导向，水、气、渣等体现要素管理、分类实施。从规划对政府的约束性来看，强调规划的实施和考核，强调刚性约束作用，是“十一五”环保规划的最大特点。、“八五”、“九五”主要以污染防治为主。从“十五”开始，逐步开始进行探索过渡。在“十一五”规划中，已经将约束总量控制指标、优化经济发展作为环境保护规划的主要特征之一，将环境保护的主体作为加快转变经济增长方式的主要内容。10国民经济和社会发展规划对环境保护的定位“九五”规划把环保作为污染治理放在“社会事业发展”里，“十五”规划把它当作预期目标放在可持续发展能力目标中，而“十一五”规划则将环保作为约束性指标放在转变经济增长方式中，环境保护从游离于经济发展之外，发展到置于经济发展的要素中。“六五”、“七五”国民经济社会发展规划主要关注伴随工业增长的工业污染防治工作，“八五”国家国民经济和社会发展规划将环境保护规划目标放在社会发展领域进行展开，与科技教育等并列。随着可持续发展战略的提出和逐步落实，从“九五”和“十五”规划开始，国民经济和社会发展规划中将环保目标纳入可持续发展目标领域。在“十一五”规划中，在区域协调发展、资源节约等多个环节中均将环保的有关要求有机纳入。11法律层次的规划和规划层次的法律（Regulation/Act)。实体法；立法下的计划，规划实施的体制机制和约束机制（环境政策法）供给型的规划。环境项目的设立和开展；环境规划实施绩效与投入调控手段挂钩。预算的供给和预算按项目的分配构成其重要内容。可控、量力而行。评估机制建立:《政府绩效法》规定，EPA建立起行之有效、便于公众理解和监督的评估体系（由EPA战略规划、财年绩效计划和财年绩效结果报告组成）；1997年才开始编制综合性规划。“不统不控＋政策当先”美国：战略规划核心、预算投入手段、强化绩效评估和动态修正、法律意义的供给型规划12EPA’sBudget战略规划的预算保障美国EPA环境规划目标与预算配额对应关系图13目标导向式规划:分层次的目标体系；目标引导的规划流程；目标具有约束性；直接影响预算。污染控制——保护生态系统——保护人类健康与环境；目标形象化5年规划，中期修编，3年更新，提前发布（区域计划4年、部门计划1年）战略规划-预算安排-年度计划-年度报告-绩效管理一体化。战略指导，专项落实。14美国年度绩效计划-年度绩效和责任报告15荷兰：政策规划主导先行；长期规划奠基；空间规划约束；荷兰环境规划体系行动计划要素规划环境政策计划国家环境政策计划地方环境政策计划区域环境政策计划省级环境政策计划地方污水处理规划自然规划…………国家废物处理规划可持续发展环境健康…………目标群和优先主题（非全面覆盖）自上而下主导性自下而上的协调—谈判、宣誓政策规划先行主导，要素和行动计划为补充，部门环境管理计划与之适应:环境政策计划有宏观、全面的指导作用；要素规划和行动计划在内容上充实相应级别的环境政策计划。其他各级别的环境政策计划目标均是在NEPP的框架下制定，且在各个环节都要兼顾NEPP。各政府部门制定部门环境管理计划与NEPP目标相一致。长期目标和短期目标相结合:确定一代人即25年内达到可持续发展的长期目标，每个NEPP也有其4年期限内的短期目标。NEPP的评估包括了对长期目标和短期目标的评估两个方面的内容，短期以年度及4年一次为时间间隔，长期跨越到2010年。立法保障:在1993年形成了统一的综合性的环保法律-EMA。其基本涵盖了荷兰环境保护的各个方面，在执法和环境政策计划等内容上制定了统一的规范体系空间规划和国家生态网络目标：2000年第5个空间规划政策文件权威的数据来源和实施评估制度:国家公共卫生与环境保护研究院（RIVM）提供的数据作为荷兰环境政策的基础，荷兰政府通过提升其地位，使其有着高水平的科学完整性。RIVM每年都要就NEPP的进展情况等公布详细报告。17日本：基本计划法律和基础地位，强化规划实施全过程管理环境基本计划是日本国家级别的环境规划。1993年11月《环境基本法》确立环境基本计划的半法律性质和地位《环境基本法》第15条第三、四项的规定环境基本计划的流程主要：环境大臣与中央环境审议会的意见交换与咨询；根据中央环境审议会的答复制成提案；提交内阁会议裁定；官方报告发表。战略环境评价、环境点检制度和环境影响评价3种方式分别针对环境基本计划的制定、执行、后期评价点检制度不仅有监督管理环境基本计划实施的作用，还有沟通公众，修正和确保环境基本计划的方向的作用。181999年，特拉华河流域水资源规划。DRBC负责开发综合规划（CP），CP需要说明流域规划目标与实施项目的对应关系。各子流域或行政单元负责短期（如6年期间）子流域或行政单元内的目标、工程项目、规模的分解,最终，由企业、市政政府完成本区域的每年行动计划或预算。跟踪工程进度及实施效果（水质、总量）,合理调整规划目标，修正规划的实施方案莱茵河：地方、地区（州）、国家及国际间的紧密合作、共同规划；管理计划中对新管理模式的引入；公众参与理念实现于实际操作中；管理计划的可实施性与不同规划的良好衔接；规划目标的鲜明性和规划目标的可调整1972年日本进行“琵琶湖综合发展工程”项目；“琵琶湖区发展特别法”；全面规划，综合治理，保持生态平衡；以流域为单元、根据不同流域的不同特点分别制定对策；政府发起，公众参与；管理机构众多，职责明确流域规划：软性协作，综合管理，强化实施，长期投入，规划全过程管理19国外经验借鉴往往有环境保护基本法（政策法）界定环境保护部门与外部门、外系统的关系，权责环境规划法制化的特征强化的绩效评估和规划实施机制投资预算保证,规划是预算安排的基层自上而下和自下而上结合20我国环境保护规划作用与不足环境保护涉及到经济社会的方方面面，最需要通过规划来进行统筹兼顾、全面部署。我国环境保护规划对于促进环境与经济社会的协调发展，保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划，指导各项环境保护活动起到了十分积极的作用。但总体而言，环境保护规划也面临着一些问题，这突出表现为规划体制不尽完善、规划实施力度不足、社会经济发展态势对规划实施的影响较大等三个方面环境保护规划的历史就环境保护的历史，环境保护规划编制实施面临的一些难题也是环境保护一些机制性、体制性问题的一个侧面体现。目前历史阶段对环境保护规划的需求、挑战都比较大，也是规划体制等矛盾突出的时期。21问题1：规划跨部门统筹现阶段各级政府和人民群众对环境保护工作空前重视，但是环保规划跨行业、综合性较强，牵涉到多部门、跨地区，统一实施和编制规划的难度均较大。环境保护规划的跨行业、跨部门以及环保部门调控手段之间的极端不对称性、以及规划编制与实施的脱节等问题是造成规划难以实施的重要原因。编制“大”规划、“中”规划、“小”规划一直是环境保护规划编制过程中的难点。22问题2：规划体系衔接环境保护规划体系的纵向和横向的衔接不够，难以落实问题。环境保护规划缺乏与其他规划实质性的衔接协调，无法有效保障环境保护规划的实施。缺少中长期具有法律意义的环境规划，编制和批复滞后。环境保护规划横向、纵向体系未稳定，部门前置衔接不够。总体规划偏虚、针对性不强，环境保护总体规划与各专项规划往往也存在不衔接的地方，各省、自治区、直辖市往往从国家规划中不知道对应的分解任务。如何规划实质性到省，如何解决规划落地问题，如何处理好总体规划和专项规划的关系，如何实现自下而上和自上而下的结合，如何体现区域性指标和分类指导，是需要探索的地方。23问题3：规划实施重视不够规划编制实施过程可以分为谋、断、行、督四个环节，过去环境保护规划往往比较强调谋划、决断，对于执行和监督比较薄弱，规划编制和实施是脱节的。环境保护规划缺乏目标约束性、经济导向性和空间调控性，其实施效果受制于其它多个部门。规划实施评估远未实现制度化和规范化，实施主体和责任不明确，监督考核机制需要进一步健全，规划实施长效机制缺乏。国家环境保护规划以指导性、政策性为主，约束性不强，法律效应不足。投资难以落实，项目实施与规划目标之间关联性需要深入研究24问题4：规划成效受经济社会发展态势影响较大国民经济和社会发展直接或间接的影响环境保护规划的编制、实施和评估等