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1解决失地农民问题途径的探讨吴炳贵内容提要：失地农民是一个国家在城市化过程中必然出现的一种正常的社会现象，是在国家经济建设和社会发展的过程中，由于城市化、工业化用地而失去土地的农民。当前，失地农民日趋增多，社会矛盾日渐突出，这些种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”农民问题的产生有其复杂的社会历史原因，最主要的是我国现行制度、政策缺陷所致。解决好失地农民问题已迫在眉睫，需要我们从构建“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式中去探求解决办法。关键词：失地农民途径探讨城市化土地是人类赖以生存的物质基础。随着城镇化、工业化的步伐加快，一部分农民因城市扩张占地、工业园区建设占地、小城镇建设占地、基础设施建设占地而失去了赖以生存的土地，成为了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民。他们既不同于城镇居民，也不同于传统意义上的农民，他们进无出路，退无后路。失地农民现在已经成为了中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会稳定的巨大的不稳定因素，如果不能处理好失地农民的生活、工作、福利及社会保障等，就会阻碍农村经济的发展，难以推进工业化进程，无法构筑城市化框架，社会2稳定难保，党群关系紧张。当前，失地农民日趋增多，社会矛盾日渐突出，解决好失地农民问题迫在眉睫，成为了一个摆在我们面前必须解决的重大问题。对此，应给予高度重视，努力探索解决失地农民问题的有效途径。一、失地农民面临的问题在土地被征以后，失地农民的生活完全改变，在生产生活中遇到的问题是多方面的，既有物质方面的匮乏、生活就业的困难，也有不适应新情景、角色转换发生障碍的困惑，主要表现在：1、征地补偿费偏低或不到位，生活难以为计。土地是人类赖以生存的物质基础和经济来源，长期以来，农民祖祖辈辈靠土地生活着。一旦土地被征用，土地补偿费便成为失地农民维持生活的保命钱。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前三年平均产值的6至10倍。所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，并不与土地的非农化价值以及土地非农化后的增值相联系。按照通常的农业产值计算，征地补偿费每亩在2万元左右。但对以土地为生的农民来说，这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平，因为这些农民除了农业生产外，很少再经营其它产业，基本上以农业的收入维持家庭日常生活。从咸宁市咸安区的情况看，根据征地补偿安置办法，2007年末市区项目建设土地补偿和安置补助费最高标准为2.8万元/人（不含青苗和地面附着物补偿），仅相当于全区城镇居民可支配收入的3.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持8年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持4年的生活。相对于土地预期收益而言，郊区农民的年纯收入一般在5000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为153万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将2.8万元金额直接代农民进入社保，按失地农民平均年龄50岁，预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。2、再就业难，失地又失业。农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业的好手，但现在田地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，不少人到建筑工地打短工，从事简单的看管、搬运等临时性工作。许多农户在全部或大部分耕地失去后，希望从事非农经营，然而由于过去他们主要从事农业生产，缺乏从事二三产业经营的技能和经验，同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，面对变化莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。3、社会保障缺位，抗风险能力差。土地被征用后，失地农民的收入水平呈总体下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，收入明显下降，而生活消费支出却有所增长。原因是失地后农民消费中商品性消费比重增大，意味着相同消费量要多支出。有的失地农民对今后的生活缺乏长远打算，表现出没有办法改变现状和只能听天由命等低落情绪，有限的补偿费，“坐吃山空”，甚至参与赌博，个别家庭落到4了生活无着落的困境。由于最低生活保障制度未建立，失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险，一旦补偿金用完了，基本生活费就没有了来源。目前，农村正向老年社会进入，养老保险正成为迫切需要解决的问题。失地农民，今后该怎样寻求生活的出路，不少人显得焦急和无奈，特别是中老年人、残疾人等弱势群体，失去土地之后，便依赖集体和政府来解决生活问题，但集体和政府又能解决多少呢？多少人在等待、在期盼！4、社会控制差，道德和法制观念淡薄。失地农民土地被征去以后，得到补偿金就各自找事做去了，村支部、村委会因为集体的土地被征用，该管的事情减少了，加之自己也因为失去土地必须找事做，这样，对村里的事情也管得少了。还有村里没有土地，可以寻租的东西没了，有些也不愿意“多管闲事”了。于是，村级管理松散了，基层政权弱化，对失地农民的控制变得越来越弱。失地农民失去土地后，有的心理不平衡，产生一些逆反心理，再加上闲得没事做，容易生出是非。因而，有些人法制观念变弱，社会责任感减轻，容易发生社会治安问题，对城郊地区的社会稳定造成较大的危机。5、心理失衡，容易引发群体性动乱。失地农民失去的土地在城市化中已升值很大，但是，失地农民得到的补偿却是相当少，他们的生活大多处于贫困状态，眼看着繁华的城市和现代化工厂建立在自己曾经耕作的土地上，而自己却不能享受，甚至连到城市和工厂工作的机会都没有，因此，他们心理失衡现象严重。再加上失地农民的血缘关系较密，容易被鼓动和组织起来，这样，群体性的上访和动乱活动就容易发生。加上他们对政府中某些干部的不满，很容易组织起来，集体闹事，这是城市化中失地农民5问题中最为严重的问题。二、造成失地农民问题的原因分析失地农民的产生是一个国家在现代化过程中的必然环节。在我国，由于长期的城乡二元格局，农民被排除在国家的一般社会保障之外，在城市实行的是“高补贴高就业”的社会保障制度，即拥有城市户口就可以享有就业、养老、医疗、住房等一系列的社会保险和社会补贴；而在农村实行的是“以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度”。改革开放后。我国开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利均分（农村按人口均分土地）的原则下，把土地分给农民，并以此作为保障农民基本生活需要的手段，通过土地政策努力协调公平与效率的关系，土地的福利绩效足以抵消其效率的损失，从而为家庭经济的发展及其保障功能的发挥奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。在城市化的进程中，农村土地被大量征用，大量的农民变成失地农民。失地后的农民失去了他们赖以生存、生活、生产的土地，也丧失了他们最基本的生活保障。这些问题产生的原因主要表现在：1、制度、政策缺陷导致失地农民的权益受损。工业化、城镇化的快速发展与日益严重的失地农民之间的矛盾，从根本上讲是由农地征用及补偿等制度、政策上的缺陷造成的。我国现行的征地补偿制度，带有明显的计划经济体制的特征，它与现阶段市场经济体制不相适应，这是导致矛盾的根本原因。我国现行法律规定的征地范围过宽，为公共利益需要征地的目的性难以体现。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体6所有的土地实行征用”。同时又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“依法使用的国有土地包括国家所有土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就意味着实际上扩大了征地范围，在投资主体多元化的市场经济条件下，必然导致征地实践中出现土地征用权滥用的现象。一些基层政府或是无批文乱征地，或是先征后批，而一些村级组织则无视村民意见强行征地。尤其是一些商业性项目用地则由政府低价统征后高价转卖给开发商，对村民的合法权益造成了侵害。2、农村集体土地产权主体不明确，失地农民维权艰难。我国现行法律规定了我国农村的土地所有权属于农村集体，而“农村集体所有”的涵义包括三个方面：①村农民集体所有（1987《民法通则》第74条）；②乡（镇）农民集体所有（1987《民法通则》第74条）；③村内两个以上农村集体经济组织的农民所有（1988《土地管理法》第2条）。在实践中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见，摸不着的“抽象的没有法律人格意义的集合群体”，是一个虚置的权利主体。因此，在实践中政府拥有分配土地的绝对权利，土地归集体所有是虚的，集体最多不过是土地的经营者、管理者。这种农村集体土地所有者的主体缺乏，权能不清，从而不可避免地影响了征地中集体土地所有者依法行使权利。村民在征地实践中缺少必要的知情权、参与权和选择权，最终使得失地农民的合法权益得不到充分的保障。3、现行土地补偿制度与市场经济规则不相适应，难以解决被征地农民的长远之计。我国现行的征地补偿制度是一种纯碎的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界接受，但是在市7场经济条件下，却显得不合理，失地农民反映强烈。我国法律规定，征地补偿按土地原有用途进行补偿。具体补偿标准为被征土地前三年平均产值的6~10倍。安置补偿费为该土地被征前三年平均年产值的4~6倍。这种补偿测算方法不尽科学。第一，这种测算方法是基于传统农业生产基础之上的，它忽略了农业产业化、现代化给农民带来的利益增值预期。第二，征地补偿标准未包含用于商业用途的增值部分。第三，在地区经济发展水平差异会导致地区地价差异上欠考虑。一个地区的基准地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值，特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。第四，征地补偿费用管理使用混乱，有的地方随意截留、挪用、拖欠土地补偿费用的现象比较严重。就当前失地农民的安置情况来看，大部分地区主要是选择以货币安置为主要形式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业，这种补偿安置虽说因为操作简单，眼前利益突显，失地农民宜于采纳和接受，但很难解决失地农民的长远之计。4、失地农民素质引发就业难。在失去土地后，失地农民应该迅速转换角色，转到非农产业中去。但是，失地农民由于其素质的原因，在许多具备较高素质的城市产业工人都存在失业的情况下，失地农民去城里竞争显然不具备优势，因此，失地农民因为就业难而引发一系列问题也就在所难免。但现实的情况是，这些人往往因为年龄大，没有就业的经验与技能，大部分只能闲赋在家。一旦出现变故，则连生计都无法维持。职业是一切生存的保障，一个人一旦失业，其他的问题就会出现。85、城乡二元结构阻碍失地农民市民化。我国失地农民的关键问题之一是失地农民失地后，不能有效地转化为城市市民，而成为城乡两不是的游民，由此产生了许多问题。这些问题的产生，与我国城乡二元经济体制存在着密切的关系。我国城乡二元经济体制形成于计划经济时代，但是，在市场经济多年的今天，还没有改变过来，加上二元户籍制度，本身就形成了城市乡村的经济和其他许多待遇的不平等。农民失去土地后，既然不能自然成为城市市民，他们在就业、社会保障上就要受到许多的制度障碍和限制，这种不平等损害失地农民的利益，阻碍他们的就业安置，由此产生了一系列的其他问题。6、行政寻租与腐败损害失地农民利益。我国征地中的行政行为非常突出，在市场经济的今天，征用农民自己集体拥有的土地都不能让农民参与交易并监督交易，从而，不是代言人的政府和其他经济组织从中乘机吞夺农民的土地利益，甚至征地成为基层政府寻租的途径，使农民失去应该享受的权利和权益，特别是许多人在土地低成本中创造大量的政绩工程，提升GDP的数量，成为升官发财的筹码。此外，在征地过程中，还产生某些腐败行为。这些，严重损害了农民的感情，使失地农