搜索
1解读史上最强地方债审计对城投业的影响研究发展部杨乐【摘要】国家审计署于7月末宣布将组织全国审计机关对政府性债务进行审计的消息，引起了社会的广泛关注。此次审计加入了对于四级地方政府债务中问题最为突出的乡镇政府债务的清查，相较2011年地方债审计而言，此次审计范围更广、级别更高且过程更为严密，被业内冠作“史上最强审计风暴”。本文对历次审计署清查地方债的情况进行了详致的回顾，并全面揭示了此次中央突审地方债的立意及重点，同时，笔者也据实客观的就此次审计风暴，在远期和近期或对地方政府及城投公司融资带来的变化与影响，给予了深刻评析及应对提议。2013年7月28日，审计署发出通知：根据国务院要求，将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。8月1日，这场摸底政府性债务的“雷霆行动”在全国范围内展开。本次审计是最近三年来，审计署第三次政府债务审计。与前两次不同的是，本次审计范围广、级别高且过程严密，被号称为“史上最强地方债审计风暴”。一、历次审计署清查地方债务情况回顾我国地方政府负有偿还债务最早发生在1979年，有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务，此后，各地开始陆续举债。2008年美国次贷危机爆发，债务危机进入中国视野，而为了应对由于美国次贷危机引起的我国经济快速下滑，中央政府推出大规模的政府刺激计划，地方政府也顺势推出各种建设计划。由于地方政府在2011年前2并不能自行发债，所以地方政府的举债融资缺乏规范，举债程序不透明。大部分地方政府通过融资平台公司举债，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。基于此，2011年审计署集中清查全国地方政府债务，发布2011年第35号文件《全国地方政府性债务审计结果》。首次审计结果显示，截止2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿，其中政府负有偿还责任的债务约为6.7万亿，占62.6%。其中融资平台公司债务4.97万亿，约占所有债务46.6%，政府部门和机构债务2.49万亿，占债务23.3%。在共10.7万亿债务中，地方政府承诺用土地出让收入偿还的债务为2.54万亿，占债务约23.7%。高速公路建设债务余额1.11万亿，占债务余额10.4%，政府主要负有担保责任，主要依靠借新还旧，其借新还旧率达到54.64%。2010年第全国地方政府债务举借主体融资平台公司,46.40%地方政府部门和机构,23.30%经费补助事业单位,16%公用事业单位,2.30%其他单位,11.90%资料来源：公开资料2011年3月-5月，审计署对全国地方政府性债务进行全面审计（《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号）），当时只包括省、市、县三级地方政府，涉及255903个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个地方政府本级自2011年以来的政府性债务情况进行了审计。涉及903个政府部门和机构、223个融资平台公司、1249个经费补助事业单位、83个公用事业单位、273个其他单位、22240个项目，共75559笔债务。第二次审计结果显示，截至2012年底，这36个地方政府本级政府性债务余额为3.85万亿，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%，2011年举债占全部债务16.4%，2012年举债占全部债务的29.7%。其中融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，增长比率分别为22.50%和32.42%。2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。2012年底发行债券、其他单位和个人借款增长较大，分别比2010年增加62.32%和125.26%，其中发行债券中的短期融资券和中期票据增长比率达113.40%。此外，审计署于7月末对审计数据的更新结果显示，两年来审计的36个地区债务，有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%，若加上政府负有担保责任的债务，债务率最高可达到220%。但审计署对有问题的9个省会城市具体名单却只字未提。据研究机构4估算，15个目标省会城市中债务压力排名最高的10个为：南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州。15个省会负债/公共财政预算收入排名15个省会负债/GDP排名资料来源：公开资料根据2010年和2013年审计署债务统计，我们估算截至2013年6月份地方债、城投债和地方政府融资平台共有债务约13.48万亿。同时地方政府其他债务，包括地方政府和单位直接举债、事业单位举债和其他单位举债、地方政府负有担保责任和其他连带责任等债务约为6.98万亿。这些债务从2013年起将陆续到期，2013到2019年每年都将有1.5万亿左右的债务到期。近年来地方债务情况（单位：万亿）资料来源：公开资料5二、此次审计政府性债务的必要性2013年抽样的统计信息仍是不确切的，市场仍然缺乏一个对于中国地方债务的整体、确切的官方数据，局部、模糊的信息对于稳定市场预期十分不利。特别是当前中国经济正处于转型调整当中，经济增速放缓、土地出让收入增速下降，这让对风险高度敏感的市场更加警觉，任何一点风吹草动都容易让市场大幅波动。国内外纷纷猜测全国地方债务规模，特别是外媒，地方债务问题成为“看空”和“做空”中国的充足理由。IMF第一副总裁戴维·利普顿今年6月初曾表示，中国地方政府债务已占到GDP的50%，而2012年这一比例是10%左右。评级机构惠誉(Fitch)则认为2012年底中国主权债务占GDP的比例为74%，其中中央政府债务占49%，地方政府债务占25%，并据此将中国的长期本币信用评级从AA-调降至A+。4月16日，评级机构穆迪(moody)也将中国债务评级前景由原先的“正面”下调至“稳定”，并在原因中指出下调原因为中国对地方政府债务的控制力度差于预期，且信贷扩张过快。由于统计口径不一样，大家对地方债务所占GDP比例的估算有很大区别，有的说是20%，有的说是50%。一些外资投行甚至认为高达70%到90%之间，预示着债务危机的爆发有可能一触即发。当然，西方对中国经济的看法是依据西方市场经济的框架来做评判的。若在西方的体制下，目前的地方债务风险确实很大，很可能出现“中国的底特律”。2011年审查发现地方政府通过融资平台方式举债，或由政府机构违规提供担保获得债务资金，或者政府部门和单位直接举债，而到62013年，由于国家对地方政府债务管理加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，地方政府通过信托贷款、融资租赁、售后回购、发行理财产品、垫资施工和违规集资等多种方式变相举债。今年6月份爆发的银行业“钱荒”中，很多声音指出地方债是绑架银行流动性的罪魁祸首。而鄂尔多斯、神木等地方性债务风险开始爆发，更是坚定了中央彻底清查地方债的决心。新一届中央政府为防范地方债务风险，2012年12月31日四部委（财政部、国家发改委、央行、银监会)出台了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，5月下旬发改委随即宣布对企业债券发行申请的部分企业进行专项核查，6月底银监下发通知对平台融资进行全口径统计，7月下旬上海的信托公司接到银监局的窗口指导被叫停平台业务；今年4月18日国务院常务会议再次提出要“有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险”，5月6日国务院常务会议提出完善地方政府债务风险控制措施；在审计署对36个地方政府债务抽样结构公布（6月10日）后不久，6月17日李克强总理考察审计署，表示要“发挥审计对经济的‘体检诊断’功能，及时发现和揭示发展中的风险隐患，防止苗头性问题转化为趋势性问题”。我们认为，未来中央将严格管理地方政府和融资平台的资产负债表实现融资平台的逐步出清，通过税收手段抑制投资投机性购房实现房地产市场的逐步出清，通过规范影子银行的发展实现对银行体系的逐步出清。只有市场出清、风险消化，才能够启动新一轮的刺激政策，经济才能够轻装上阵，开启新一轮周期。这是因为，在当前市场环境7下，全社会创造的财富更多地被银行系统和房地产市场所获取，金融资源的配置更多地集中于地方融资平台、房地产市场、银行体系和产能过剩行业，通过不断举债透支全社会的财富无疑是饮鸩止渴。三、此次政府债审计范围及重点内容此次地方债务审计的摸底行动，被普遍认为是落实今年5月6日国务院常务会议提出的完善地方政府债务风险控制措施的重要一步，且会更加彻底地反映这个中国经济最大“雷区”的真实状况。本次审计按照“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”的总体思路，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则对各级政府性债务进行审核。将从2011年的“三级审计”（即省级、市级、县级三级地方政府）延伸到“五级审计”（即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府），与以往的地方政府性债务审计相比，五级审计将更彻底、更全面，中央政府有望据此摸清全国政府性债务“详单”。本次审计风暴将历时2个月，在10月份召开的十八届三中全会前结束。审计范围是截至2012年底和2013年6月底的政府性债务情况，主要包括：一是地方政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等举借并以财政资金偿还的债务；二是地方政府负有担保责任的债务；三是可能承担一定救助责任的其他相关债务，如企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收益偿还的债务等。据了解，国家审计署此次摸底行动的重点行业包括，一是分析以土地出让金收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况；二是分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等市政建设项目的政府性债8务规模及偿债风险变化情况；三是分析地方政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力、偿债风险变化情况等。此外，还将审查有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”行业，违规进入资本市场、房地产市场等；重点关注有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款，以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。而在审计组织方面，本次审计属于国务院委托的专项审计，在组织上和过去有所不同。部分本级会采用在专家和上级部门监督下的“同级审计”，其他地区仍采用过去“上审下”或“交叉审计”的方式，要求每一笔债务核实到单位和责任人。为保证审计质量，审计署18个特派办将审计18个重点省本级及省会城市，其他省本级及省会城市实行交叉审计，省级审计由本省审计机关统一组成审计组，采取上审下、交叉审方式，对除省会城市本级以外的市、县、乡进行审计。四、审计对地方政府及城投公司的影响由于此次审计在时间节点上处于在美国底特律申请破产保护之后和十八届三中全会之前，加之我们前文对此次政府债务审计必要性的理解，因为我们认为，此次审计之主要目的不仅在于“摸清全国政府性债务‘详单’”，而更在于新一届中央政府对经济政策全盘摸底的决心，其高点政治导向性的特征尤为明显，应该说，其彰显的现实意义是积极的。其一、本次全国性审计其积极的一面并非在于严打和清算，而是为了进一步强化审计工作，充分发挥对经济的“体检诊断”9功能，为将召开的中共十八届三中全会关于城镇化融资和财政税收体制等有关重大改革措施提供决策参考；其二、此次审计亦在于防控国家整体金融风险，国家将针对审计署审计出不同类型的地方债务，区分出显性、隐性、直接以及或有债务，分门别类采取政策，先制止住地方政府债务扩张的趋势，之后再研究完善地方政府债务管理制度；其三、对于地方政府能否发债券的“两难”问题，按照全国人大常委会今年公布的立法规划，将通过三审预算法修正案草案之后，最终界定地方债券的管理模式。而此次审计的结果，亦将为全国人大常委会最终审议通过的预算法修正案提供必要立法修改之借鉴。本次审计计划显示“调结构”是更为主要的方向。从长期来看，通过摸底政府