精准扶贫存在的问题与对策研究

精准扶贫存在的问题与对策研究发布时间：2015-05-04来源：减贫与发展阅读次数：8112殷雄飞杨朝中夏智以习近平为总书记的中央领导集体提出的“精准扶贫”，其本质要求是扶贫开发能够实行精确瞄准、定向打击，工作的统筹性、针对性、实效性得到全面提升。可以说实施精准扶贫，是扶贫开发方式的重大创新，代表了扶贫开发未来发展方向，引领扶贫开发体制机制创新。为了客观评价我省精准扶贫的现状，研究完善支撑精准扶贫方略顺利实施的政策措施，省委政策研究室将《片区攻坚与精准扶贫耦合机制研究》列为湖北省重大调研课题基金项目（项目批准号ZBGG201432），并委托省扶贫办负责。本报告作为课题的子项目，在客观评价我省精准扶贫现状的基础上，重点研究精准扶贫存在问题、模式与支持政策。一、走向精准扶贫的湖北探索近几年来，省委省政府始终把扶贫开发作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点，坚持一手抓片区攻坚、一手抓扶贫到户的“两手抓”工作思路，瞄准贫困区域、贫困村、贫困户，不断加大工作力度，加大改革创新力度，探索出一条具有湖北特色的精准扶贫路子。（一）立足于“一切为了贫困的父老乡亲”，践行核心价值理念。2009年，在新修订的《湖北省农村扶贫条例》即将颁布实施时，《湖北日报》记者采访省人大副秘书长、法工委主任张绍明同志，问为什么修订扶贫条例，他的第一句话就是“一切为了贫困的父老乡亲”。《湖北日报》沿用此语做了一个通栏的标题。这一句话，真正体现了扶贫就是扶助穷人的本质要求，得到了省委书记李鸿忠署名文章的推介认可，得到了老区贫困地区广大干部群众的热烈拥护，从而成为扶贫开发一切思维和行为的总价值观、总遵循、总开关。“十二五”以来，省委省政府以大别山革命老区经济社会发展试验区建设、武陵山少数民族经济社会发展试验区建设、秦巴山竹房城镇带城乡一体化试验区建设、幕阜山区库区综合开发、脱贫奔小康试点、县乡连片开发扶贫综合项目区建设、整村推进扶贫开发、扶贫到户等8大扶贫工程为抓手，以片区县、重点县、重点老区贫困乡镇、重点贫困村、贫困户等扶贫对象为重点，相继出台扶贫纲要、“十二五”扶贫规划，分别出台四个片区推进意见和实施规划，制订实施加强贫困户能户建设的意见，每年以两办名义印发全省扶贫开发工作要点，凝聚各方力量，高位引领、深层推进扶贫开发，形成了针对各类扶贫对象的多层次、全方位的政策法规支持体系，为我省扶贫开发工作走向精准提供了制度保障和组织保证。近3年，全省老区贫困地区区域发展步伐明显加快，农村贫困人口生产生活条件持续改善，重点县农民人均纯收入增幅连续三年高于全省平均水平，全省共解决约186.75万贫困人口的脱贫问题，扶贫开发工作继续走在全国前列，2012、2013年中央组织开展扶贫开发工作考核，我省连续两年获得A级。全省贫困地区各级党委政府认真践行“一切为了贫困的父老乡亲”核心价值理念，勇做穷人的代言人。宜昌市筹集4.35亿元资金，启动实施30个特困村脱贫攻坚计划，开展贫困村综合治理，推动贫困人口全面发展。恩施州以扶持特殊困难群体为实施精准扶贫的突破口，整合部门资金，出台特惠政策，向贫困人口提供“10个大礼包”。十堰市组成1000支市县直单位工作队，动员10000名党员干部、1000家企业和1000名科技特派员，按照“双包双建双带双促”的要求，进驻贫困村，实行驻村帮扶。各地的实践证明，只要按照“一切为了贫困的父老乡亲”这一核心价值理念思考问题、推进改革、强化管理，大扶贫开发格局才能真正形成，工作效果就能达到最优。（二）立足于把扶贫开发的基本对象找准，开展贫困建档立卡。扶贫开发的基本对象包括贫困区域和贫困群体两类。贫困区域由各级党委政府主要依据贫困程度和贫困发生率来确定，一般分片区、县（重点县和片区县）、乡（省定重点老区乡镇和插花贫困乡镇）、村等四个层次，其确定相对容易。贫困群体则由基层根据扶贫标准来确定，而扶贫标准往往用上年度家庭年人均纯收入来衡定，由于现阶段农民收入来源多样化和不可测性，贫困群体的识别就显得十分困难。近5年，我省分别于2009年、2012年、2014年，开展了三轮农村贫困人口建档立卡，各地结合实际，因地制宜，创造了许多行之有效的对象识别方法。一是在识别的组织上，大多数地方充分发挥村级民主评议小组的重要作用，扎实开展贫困人口的民主识别。要求评议小组必须有村干部和党员代表、妇女代表、贫困户代表、残疾人代表、一般户代表以及村“两代表一委员”，确保民主评议小组的公信力。二是在识别的步骤上，严格按照“五步法”（一报二评三查四审五公示）的程序，区分识别对象。群众申请为“一报”；民评小组初评和党员群众再评为“二评”；查收入、查资产和查户情为“三查”；村民小组审、村委会审、乡镇审、县领导小组审为“四审”，初步确定名单一榜公示、村民小组户主评议名单二榜公示、党员群众评议名单三榜公示、乡镇审核名单四榜公示、县级审核名单五榜公示为“五公示”，做到贫困对象瞄准到户、识别到人、严防出现“关系户”、“人情户”，确保识别对象不错位，不缺位。三是在识别的方式上，采取“排除法”和“比较法”。在申请对象比较多的村，评议小组提出“几不评”，将在城镇有商品房、家庭有贵重家用电器及农业机械和有好逸恶劳、赌博酗酒等恶习，或违反计划生育等九种情况的农户排除在外；对收入和家庭状况相近的农户，采取“五比五看”的办法，即比家庭收入，看经济来源；比家庭资产，看消费水平；比家庭劳力，看劳动观念；比生活环境，看居住环境；比贫困程度，看致贫原因，将瞒报或少报收入的农户排查出来。三轮建档立卡分别识别出农村贫困人口670.9万人（扶贫标准为1196元）、819.61万人（扶贫标准为2010年不变价2300元）、588.53万人，为实施精准扶贫方略奠定了较好基础。（三）立足于推进专项扶贫项目精细管理，分类完善管理办法。我省扶贫开发工作经历了一个从不规范到规范、从粗放到精细化管理的阵痛过程。2012年2-4月，省审计厅对29个贫困县2009-2011年扶贫资金管理使用情况进行了全面审计，发现扶贫资金被骗取、截留挪用、违规使用、滞留等达25995.37万元，占审计资金总额的8.5%，一批违法违纪线索被移交，一批失职渎职干部被问责处理。针对审计暴露的问题，省扶贫办按照省委省政府“推行扶贫开发精细化管理”的要求，于2012年9月出台《湖北省整村推进专项扶贫项目管理试行办法》、《湖北省扶贫搬迁项目管理试行办法》、《湖北省雨露计划转移培训项目管理试行办法》、《湖北省扶贫贴息贷款项目管理试行办法》、《湖北省小额贷款扶贫贴息项目管理试行办法》、《湖北省老区和插花贫困地区专项扶贫项目管理试行办法》等六个办法，系统完善了专项扶贫项目管理工作流程。六个办法契合了扶贫改革方向，是对我省扶贫开发工作的超前谋划。这些办法体现了“下放权力”，将项目审批权、备案权下放，项目审批权下放到县（市），项目备案权下放到市（州）；体现了“明确责任”，根据省《纲要》提出的“省负总责、市州主导、县抓落实”的管理体制，通过完善项目管理办法及流程，进一步明确省、市（州）、县三级扶贫部门在项目管理上一些主要环节上的职责分工；体现了“规范程序”，通过完善制度办法和流程，规范项目管理和实施行为和操作程序；体现了“强化监管”，权力下放不等于放手不管，省、市（州）扶贫部门工作重心，由项目审批、审核，转变为重点加强项目实施监管；体现了“提高效率”，改变工作习惯，提前时间节点，确保项目实施按备案计划如期启动实施和完成；体现了“确保安全”，通过完善制度办法和流程，促进项目资金管理使用安全、干部履职办事制度环境安全。六个办法尽管试行还不到两年的时间，但其积极意义已经逐步显现，它们成为推进扶贫工作精细化管理的重要遵循，成为检查审计工作的重要依据。从2014年对全省29个重点贫困县2012-2013年扶贫资金审计情况来看，违规问题主要表现在资金使用偏离了贫困对象，这一方面表明，落实六个办法、增强扶贫工作的瞄准性任重而道远，另一方面也表明，我省扶贫工作的导向已经转向精准，向专业化扶贫、精准化扶贫、科学化扶贫迈出了关键一步。（四）立足于保障精准扶贫方略顺利实施，强化各项措施落实。一是加强考核促精准。2012年，我省修订完善《地方党政主要负责同志扶贫工作责任制考核办法》，将贫困人口数量的减少和生活质量的提高作为主要指标，将专项扶贫瞄准率纳入考核体系。在加强财政扶贫资金绩效考核的同时，2014年，我省又修订完善《财政专项扶贫资金管理办法》，首次将绩效考评成绩和扶贫开发进村入户率纳入资金分配因素，权重达到30%。考核的指挥棒指向精准，各地扶贫开发工作的重心也转向精准扶贫。二是加强比对促精准。从2012年开始，我省对专项扶贫项目实施情况与建档立卡信息库进行比对，发现2011年扶贫搬迁、雨露计划、互助资金合作社贫困人口占比分别为74.52%、32.31%、32.92%，次年再进行比对，发现这一比例分别提高到85.51%、49.27%、65.3%。这一系列数据显示，随着比对的开展与结果的通报，扶贫工作的精准性有了大幅的提升。二、我省离中央要求的精准扶贫还有多远2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号文，以下简称25号文件），对建立精准扶贫工作机制提出了明确要求。建立精准扶贫工作机制，主要包括三层涵义或三个方面的机制：（1）建立健全科学、合理、管用的贫困村、贫困户精准识别、信息联网和动态管理机制；（2）建立健全专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接的机制；（3）建立健全针对已识别贫困村、贫困户的帮扶工作落实机制。对照中央关于建立精准扶贫三个机制的要求，我省在走向精准上做了一些探索，但是离真正的精准扶贫差距还不小。（一）思维行为离精准扶贫有差距。精准扶贫的核心在于到村到户，本质在于扶助穷人。无论是区域发展项目还是到户项目，其落脚点应当是增加收入、改善生活、减少穷人。但是，在实际工作中，由于对精准扶贫理解不透、认识不深，导致扶贫政策难以到达真正的贫困户。一是认为搞精准扶贫难以显现政绩，存在可搞可不搞的想法。一些领导干部认为只要把地方经济搞上去了，依靠“涓滴”效应，贫困村的发展和贫困户的脱贫问题也就顺利解决了，往往把主要精力和投入放在大项目和财源建设上。认为精准扶贫工作政绩难显现，存在着可搞可不搞的想法，组建驻村帮扶工作队也仅仅是停留在文件上、口头上，雷声大、雨点小，更不用说整合资源来推动贫困村脱贫。对贫困户的扶持依然停留在一般的如春节“送温暖”的形式上，忽视对贫困户的持续关注和能力开发建设。二是在扶贫资金使用上，不同人存在不同想法。县上干部希望搞工业项目和财源建设；乡村干部希望搞基础设施和公益项目；条件好的家庭希望搞不分贫富共享扶贫资金的项目；贫困家庭迫切希望提高素质和发展产业。而贫困人口往往缺少话语权，一些干部习惯以“大多数群众要求”的名义反映他们个人的意愿。从我们在基层调研的情况来看，上述现象在各地不同程度地存在，导致许多扶贫项目背离贫困人口而去，结果是“帮助富人掏了穷人的腰包”。三是认为搞精准扶贫会增加基层工作量，存在畏难想法。精准扶贫项目涉及到千家万户，程序复杂，工作繁琐，需要做大量思想政治工作和具体的组织实施工作，工作量非常大。再加上现有到户项目成功率低，而且从某种程度上来讲，搞精准扶贫是对相关部门权力和利益的剥夺，是一种自我加压。基层干部普遍认为搞精准扶贫吃力不讨好，存在着较为严重的畏难情绪。（二）政策价值离精准扶贫有差距。一是部分政策目标偏离。我们根据2012年重点县建档立卡数据库，排出了2840个高贫困发生率村，与“十二五”全省各地确定的1500个整村推进村名录核对，结果显示，只有612个高贫困发生率村纳入整村推进计划，占总数的40.80%，虽然去年又有91个高贫困发生率村被调进，但总体比例并不高。由此可见，大多数最贫困的村没有被纳入扶持范围，也就是说，整村推进政策偏离了目标，与精准扶贫“工作到（贫困）村”的要求有很大差距。二是部分政策门槛过高。今年上半年，省审计厅对29个贫困县2012-2013年可用扶