《深圳市安全风险分级管控暂行办法(征求意见稿)》起草说明

《深圳市安全风险分级管控暂行办法（征求意见稿）》起草说明为建立健全我市安全风险分级管控机制，落实生产经营单位、行业领域和各级政府安全风险管控工作职责，我局研究起草了《深圳市安全风险分级管控暂行办法（征求意见稿）》（简称《办法》）。现将《办法》的编制情况说明如下。一、起草背景（一）贯彻落实习近平总书记重要讲话精神及市领导批示的要求。2016年7月，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上发表重要讲话，要求加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险点危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生。为认真贯彻习近平总书记重要讲话精神，市委、市政府决定把开展城市风险点危险源排查整治作为我市吸取深圳“12·20”特大事故教训的重要举措，部署在全市范围内开展城市风险点危险源排查整治专项行动，市政府办公厅印发通知对专项行动的目的、任务及要求作出具体规定，明确了市各有关部门的工作职责。按照国家、省、市有关工作部署，2016年和2017年我市相继开展了市、区层面的城市安全风险评估，对各行业领域、区域的存量和增量危险源进行了核实和补充。目前，全市初步建立了约1.5万个风险点台账和200余项类别风险事件清单。市委、市政府主要领导同志批示要求总结经验，固化为风险防控规范化制度文件，推动城市风险点危险源排查整治常态化、制度化。（二）深化安全生产领域改革发展、落实安全生产责任制的要求。2016年12月印发的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》对加强安全风险管控、建立安全风险评估与论证机制、实行重大安全风险“一票否决”、淘汰落后产能、建立风险预警机制等多个方面提出要求。2018年1月印发的《中共深圳市委深圳市人民政府关于推进安全生产领域改革促进安全发展的实施意见》进一步提出各级政府要每两年组织一次重点区域、行业领域的风险评估，对本地区风险点、危险源实施清单管理，做到底数清、情况明。2018年4月，中办、国办印发实施《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，把“推动构建安全风险分级管控和隐患排查治理预防工作机制”列入县级以上地方各级政府主要负责人安全生产职责，把“组织实施安全风险分级管控和隐患排查治理预防工作机制”列入县级以上地方各级政府分管负责人安全生产职责。推进安全风险分级管控制度化建设刻不容缓。（三）有效防范重特大事故和现代安全风险管理的客观要求。我市光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故的发生充分表明过去单一的隐患排查治理对于防范遏制重特大事故的效果很有限，必须把风险挺在隐患的前面，实施安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防，才能更加有效地遏制住重特大事故。同时，安全风险管理是国际、香港等地区进行安全管理的通用做法，在长期实践中取得了良好效果。《美国职业安全与卫生法》、《安全与健康计划管理指南》将工作场所按照风险大小进行排序，对风险较高的场所优先进行检查。新加坡《工作场所安全健康（风险管理）规章》立法强制要求企业每三年全员参加，对每个工作场所开展一次风险评估工作，每个工作场所的主要负责人应采取一切合理可行措施，消除任何可预见的可能对工作场所人员安全健康产生影响的风险。《香港职业安全及健康条例》也提出每名雇主均需在合理地切实可行范围内，确保其所有在工作场所中的雇员的安全及健康。因此，开展安全风险分级管控是与国际接轨，现代风险管理理念的体现，是从源头上防范事故的一场变革。二、起草依据1.《中华人民共和国安全生产法》；2.《广东省安全生产条例》；3.《地方党政领导干部安全生产责任制规定》；4.《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》；5.《国务院安委会办公室关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委办〔2016〕3号）；6.《中共深圳市委深圳市人民政府关于推进安全生产领域改革促进安全发展的实施意见》；7.《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》；8.《广东省安全风险分级管控办法（试行）》。三、起草过程安全风险分级管控是一个全新的领域。目前，国内法律法规尚没有对安全风险辨识、分析、评价、控制等方面作出权威的规定，起草《办法》难度较大。2017年6月，我局启动了《办法》制定工作，经过了资料搜集、研究讨论、初稿编制、两次征求意见、再次完善等五个阶段。其中资料搜集、研究讨论和初稿编制由我局独力完成，《办法》（征求意见稿）成稿后，我们同步采用书面征求意见和座谈会议等形式，两次向各区、市直相关部门征求意见，共33家单位提出意见，采纳22条（详见附表）。根据有关单位的意见，再次对《办法》（征求意见稿）进行修改。四、主要内容《办法》共四十一条，分为总则、生产经营单位风险管控、行业风险管控、区域风险管控、监督管理和附则六章。《办法》主要内容如下：（一）制定《办法》的目的。旨在建立健全安全风险分级管控机制，坚决遏制重特大事故，有效防范较大事故和一般事故（第一条）。（二）《办法》的适用范围。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）“（二十）加强安全风险管控中提出要对重点行业、重点区域、重点企业实行风险预警控制。”基于点、线、面的城市安全风险管控工作思路，《办法》适用于深圳市行政区域内各级人民政府（含街道办事处）、负有安全监管职责的部门、其他行业领域主管部门、社会组织及生产经营单位开展安全风险管控工作（第二条）。（三）提出安全风险的定义、风险管控的原则。参考《风险管理术语》（GB/T23694-2013）《风险管理风险评估技术》（GB/T27921-2011）等，提出：安全风险是指客观存在的、不以人的意志为转移的因特定生产工艺、特定生产流程、特定运作规律所引发的危险事件或有害暴露的可能性，与随之引发的人身伤害、健康损害、财产损失或环境危害的严重性的组合(以下简称风险)。后果由系统中存在的、可能发生意外释放的能量或危险物质决定；可能性由导致约束、限制能力或危险物质的措施失效或破坏的不安全因素决定。风险管控是指各区人民政府（新区管委会）、负有安全生产监督管理职责的部门、其他行业领域主管部门及生产经营单位对本辖区、本行业领域、本单位开展风险评估、风险管控、风险沟通并持续改进的动态过程。风险管控坚持源头防范、全员参与、分级管控、动态管理原则，与事故隐患排查治理、安全生产标准化和安全管理体系建设等工作有机结合，着力构建政府领导有力、部门监管有效、生产经营单位责任落实、社会参与有序的工作格局。（第三、五条）。（四）明确风险管控的监督管理职责。各级人民政府、负有安全监管职责的部门及其他行业领域主管部门负责构建风险分级管控机制，组织、推动和监管本辖区、本行业领域安全风险管控工作。市各级负有安全监管职责的部门应当制定危险源辨识、风险分析和评价工作指引，指导生产经营单位开展风险评估工作。各级人民政府安委办负责统筹协调、督促指导本辖区安全风险管控工作，并将安全风险管控工作纳入年度安全生产工作考核和全面巡查内容。（第六、二十、三十条）。（五）落实生产经营单位安全风险管控主体责任。明确各类生产经营单位是安全风险管控的责任主体，具体有以下6个方面的职责：一是建立安全风险分级管控制度，并持续有效运行；二是全面、全员辨识危险源，客观分析、评价风险，建立风险清单，制定安全风险控制措施；三是制作岗位安全风险告知卡；四是设置较大以上安全风险公告栏；五是绘制安全风险四色分布图；六是绘制作业安全风险比较图（第九条）。（六）构建生产经营单位安全风险辨识、分析、评价、控制及与隐患排查融合的工作机制。分别提出危险源辨识、分析、评价、控制的方法，强调重大安全风险管控的要求；对运营过程中和危险源变化后的风险状况，及时调整风险等级和控制措施。并要求生产经营单位应当建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，实现安全风险分级管控和隐患排查治理的有效衔接、融合（第十、十一、十五、十七、十九条）。（七）明确了生产经营单位安全风险评估频次。不同行业领域生产经营单位本身安全风险不同，对风险的容忍程度也存在较大差异，有必要按照高危和非高危行业领域对生产经营单位风险评估频次进行划分，一方面是提高风险评估工作的针对性，另一方面也切实减少生产经营单位工作负担。因此本《办法》参照《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》（深圳市人民政府令第308号）中有关高危和非高危生产经营单位的界定标准，《办法》规定了高危生产经营单位每年组织不少于1次的风险评估，其他生产经营单位每三年组织不少于1次的风险评估（第十五条）。（八）建立风险清单、风险告知及报告制度。各类生产经营单位应当根据风险辨识、分析、评价及控制情况形成风险清单并及时更新；在醒目位置和重点区域设置重大风险公告栏，制作岗位风险告知卡，标明风险名称、主要危险有害因素、可能引发事故类型、事故后果、管控措施及报告方式等内容。规定了生产经营单位每季度定期向属地负有安全监管职责的县级有关部门报送本单位较大以上等级风险清单（第十二、十三、十七条）。（九）明确了行业领域和区域风险评估频次。按照《中共深圳市委深圳市人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》要求，《办法》规定了每两年组织开展1次本行业领域、区域安全风险评估（第二十二条、二十五条）。（十）推进全市风险点危险源信息系统建设。广东省在2017年建设了省城市风险点危险源排查管控信息系统，并要求各地定期进行风险信息更新完善，同时也鼓励各地建设与省系统对接的风险信息系统，目前我市正在前期研究推进中。《办法》规定了各级人民政府应当指定部门对本行政区域安全风险信息进行审核、校正，录入省城市风险点危险源排查管控信息系统（第二十八、第二十九条）。（十一）将风险等级与执法检查频次相挂钩。开展安全风险评估的目的在于提高执法检查的针对性，将有限的监管力量科学合理分配至高风险行业领域生产经营单位。结合近年来基层安全监管实际和调研情况，《办法》规定了分别对重大和较大风险至少做到半年和一年检查一次，对一般、低风险，可采用“双随机”的方式实施监督检查。（第三十二条）。（十二）对不落实安全风险管控的企业实施重点检查。各类生产经营单位不落实安全风险管控要求的，属地负有安全监督管理职责的部门应当依法责令其限期改正，督促整改落实，并列入监督检查重点对象（第三十三条）。（十三）对工作不落实的政府部门实施考核约束和问责。地方各级人民政府、各级负有安全监督管理职责的部门不落实安全风险管控监督管理规定的，由相应负责的安委办予以约谈或通报，并纳入年度安全生产责任制考核；地方党政领导干部在落实安全风险管控监督管理工作中违反《地方党政领导干部安全生产责任制规定》的，应当依照有关规定进行问责（第三十四至三十六条）。专此说明。深圳市应急管理局2019年7月1日