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控制性详细规划=制度+技术主要内容一、导言二、文献三、思考&讨论一、导言控规是我国规划体系中的重要组成部分，是规划行政主管部门审批建设项目最直接的依据，是土地出让的前提条件随着2008年《城乡规划法》的颁布实施，面对地方政府”企业化”、开发行为复杂化、利益主体的多元化、规划管理法制化等新形势，控规”似乎”越来越难以适应城市建设与规划管理的需要。从国家到地方，都在积极应对、创新和实践，以期探索一条适合我国现阶段以及各地方实际情况的控规发展之路。规划是什么？城市规划的根本目标：通过空间资源的调配，保障公共利益，促进公共利益的最大化。《城市规划编制办法》：“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”“城市规划，是相关的不同利益团体或个人在一段时期内达成对土地空间资源处置方式与行动的共识，它是一个贯穿城市发展始终的博弈与协调动态过程。”（徐忠平）控规是什么？控规确定土地开发指标，实质上就是直接规定土地权利人的发展权益。控规控制内容的制定与调整就是对土地权利人之间发展权益的重新配置，也是相关利益主体博弈、协商的过程。。。不管是制定还是执行，控规都是城市土地开发过程中相关利益主体（公共利益与私有利益，私有利益之间）的协调平台。“《城乡规划法》施行以来，控规由纯技术层面的规划成为规划审批直接依据的法定规划，其权威性和法律地位得到了极大提高。控规已经不再是简单的技术成果或者技术手段，它已经成为真正意义上的公共政策。”（徐忠平）控规面临的主要挑战是什么？1、法律法制要求与工程技术之间的矛盾；2、快速城市发展与静态蓝图之间的矛盾；3、控规编制与管理技术的自身科学性问题。全国探索共识1、应强化控规的法定性；2、应体现控规的地方特性；3、应规范控规的编制技术和审批机制；4、应加强控规的公众参与；5、应强调控规的精细化管理。法定图则深圳市法定图则运作体系制度体系技术体系法律支持组织机构操作程序行政措施信息支持技术规定《深圳市城市规划条例》《深圳市规划与国土委员会行政手册》《深圳市法定图则编制技术规定》《深圳市城市规划委员会章程》《深圳市法定图则操作规程》《深圳市土地混合使用指引》《深圳市密度分区指引》《深圳市城市规划标准与准则》城市规划管理预警系统城市规划、国土信息系统规划管理规划编制综合反馈各地实践——以深圳为例法定图则制度：一项相对完善的整体制度创新，包括制度体系和技术体系两方面。法定图则《深圳市城市规划标准与准则》：国内第一部、具有地方特色、综合性规划标准体系。以先进的理念、科学的标准、超前的水平，全面指导深圳城市规划建设工作修订主线：城市管理朝着更加精细化的方向发展不断修订：1990年、1997年、2004年、2011年正在修订法定图则《法定图则编制容积率确定指引》：规范开发强度规划与管理，增强公共政策属性。六级分区、地块面积与交通条件修正区位情况距离站点车站综合定位综合枢纽站交通接驳站片区中心站一般站修正系数200+80%0+60%+40%500+60%0+40%+20%地铁站点修正系数表密度分区IIIIIIIVVVI基准容积率-1.21.82.22.63.2居住用地（R）基准容积率表法定图则《法定图则土地混合使用指引》:全国最先鼓励推进土地混合使用。顺应城市转型发展、产业升级、市场建设的迫切需求避免法定图则频繁修改，增强了法定图则的适应性二类居住用地容许30%的商业、办公、服务业建筑工业用地容许30%的办公、商业和宿舍规范混合用地：物流用地、研发用地法定图则近年创新与探索（1）法定机构(法定职能、法定规划)（2）“一张图”（3）城市更新单元（5）城市发展单元全国探索典型城市经验总结成都市武汉市南京市厦门市北京市天津市上海市义乌市深圳市广州市全国探索分层编制上海单元规划+控制性详细规划武汉控规导则+控规细则厦门街区控规+社区控规北京街区控规+地块控规天津单元控规+地块控规成都大纲图则+详细图则编制不分层的城市：广州深圳全国探索分类表达厦门主件+管理图则+附件南京总则+执行细则+附件广州法定文件+管理文件+技术文件=控制性规划导则武汉导则+细则再进一步细分为：法定文件+指导性文件深圳法定文件+技术文件=法定图则全国探索分区控制北京：更新改造机遇区——在各个片区中都有划定，占中心城区总面积的11%。规划以落实城市公共、基础设施和道路等为主，一般面积占更新区总面积的50%左右天津：按主导功能将控规单元划分为新建区、提升改造区、保留区、保护区等四个主导类型。在编制深度、内容、要求、控制手段等方面均有不同南京武汉:特色意图区——根据城市景观、空间特色、自然和历史风貌保护等区域提出特殊控制和管理要求，包括特色展示区和特色敏感区上海：特定区——在中心城划定“特定区”，包括主要的公共活动中心、历史风貌保护区、黄浦江和苏州河沿岸的滨水地区、工业园区。特定区在编制控规时必须先编制专项规划研究，包括开发强度等指标在专项规划研究的基础上特别确定。深圳：依据建设特点和管理要求，将全市法定图则编制标准分区分为基本建成地区、发展地区和特别指定地区三种类型，具体控制要求有所不同。并在法定图则编制中增加了城市更新单元规定。全国探索通则管理成都——《成都市规划管理技术规定》，对诸如容积率确定、土地兼容性规定、建筑退界、建筑间距、建筑高度、建筑色彩及道路开口等，都有详细规定。对通则中已有内容，控规编制一般不重复表述。编制和审批程序同控规，根据城市建设需要，每年修订一次深圳——较早实现编制通则规定的城市之一，《深圳市规划标准与准则》主要作为规划编制的依据，规划未覆盖地区，也作为规划实施管理的参考北京天津上海——均有关于容积率控制和高度控制等方面的统一规定，以指导控规编制和实施武汉——在开发强度控制方面，制订了《武汉市主城区用地建设强度管理技术规定（试行稿）》，作为规划编制及用地建设强度管理的通则式指导文件全国探索指标控制：强制性+指导性各地强制性内容基本一致，包括：①总量；②公共和市政设施；③城市特色控制北京强制性内容由街区控规规定，包括总量控制、主导功能、刚性的三大设施要求（公共设施、市政设施、安全设施）、重大规模项目和城市设计的整体框架等内容天津强制性内容由单元控规规定，主要包括总量控制、三大基础设施（公共设施、基础设施和城市绿地）、防灾系统、城市重点地区的景观要求等南京强制性内容为“6211”，“6”是指六线，“2”是指公益性公共设施用地和市政设施用地，“1”分别指建筑高度分区和特色意图区武汉控规导则和控规细则的法定文件为刚性控制内容，主要包括功能定位、“五线”（红线、绿线、紫线、黄线、蓝线等）、公共配套设施等厦门“6+2”，“6”指六线控制：道路红线、绿线、紫线、蓝线、黄线、轨道交通橙线，“2”指公共服务设施和基础设施全国探索规划委员会制度有审批权：深圳以咨询为主：北京、天津、上海等有审议权：广州、成都全国探索动态维护机制稳定的维护队伍，法定的维护程序，动态的“一张图”管理平台北京、南京、武汉、厦门、深圳等会商上会上报执行二、文献主要围绕四个方面进行探讨：1、政策及法律法规解读2、控规的属性与定位3、创新控规编制技术体系4、控规调整与变更重点文献1、《城市镇控制性详细规划编制与审批办法》（建设部）2、《城乡规划法》之后的控制性详细规划——从科学技术与公共政策的分化谈控制性详细规划的困惑与出路（颜丽杰，原载于《城市规划》2008年第11期）3、基于《城乡规划法》的控制性详细规划改革探讨（李雪飞，河流，张京祥，，原载于《城市规划》2009年第8期)4、权威从何而来——控制性详细规划制定问题探讨(张泉，原载于《城市规划》2008年第2期)7、城市的容积率问题(彭瑶玲，钱紫华，孟庆，曹力维，王芳.，原载于《中国城市规划发展报告2009-2010》)5、刚性和弹性，我拿什么来把握你—控规在城市规划管理中的困境和思考(卢科荣，原载于《规划师》2009年第10期)6、控制性详细规划工作的制度设计探讨（徐忠平，原载于《城市规划》2010年第5期)7、北京中心城控规动态维护的实践与探索(邱跃，原载于《城市规划》2009年第5期)8、城乡规划法下控制性详细规划的探索与实践——以武汉为例(刘奇志,宋中英,商渝.,原载于《城市规划》2009年第8期)9、探索面向管理的控制性详细规划制度构架——以南京为例(周岚，叶斌，徐明尧，原载于《城市规划》2007年第3期)10、控规与土地出让条件的“硬捆绑”与“软捆绑”-兼评厦门土地“招拍挂”规划咨询(何子张，原载于《城市师》2009第11期)主要观点：《城乡规划法》构建了以控规为核心的规划建设管理机制，其有关规定大大约束了规划许可管理过程中的自由裁量权限。在规划许可审批权中，要以经依法批准的控规为依据，规划主管部门在确立规划设计条件方面实际上已经不再享有以往那种个案审定的定夺权，即已从“自由裁量”转为“羁束裁量”。基于新的立法，控规的审批与修改将变得很困难，调整规划将耗费大量的时间、资金及人力成本；这一“制度成本”的存在有望能促使地方政府正视控规工作，改变以往的随意性。《城市镇控制性详细规划编制审批办法》（2010）第十条控制性详细规划应当包括下列基本内容：（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。第十一条编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划。第十二条镇控制性详细规划可以根据实际情况，适当调整或者减少控制要求和指标。规模较小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划编制相结合，提出规划控制要求和指标。第十八条控制性详细规划组织编制机关应当建立控制性详细规划档案管理制度，逐步建立控制性详细规划数字化信息管理平台。第十九条控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护。公众参与城乡规划，是更好地协调公共管理与私人权利之间关系的重要环节，包括事前协调、过程协调和事后协调。在规划编制的过程中，组织公众参与，广泛听取公众对规划方案的意见和建议，在相关事务上取得共识，使理解规划、拥护规划、执行规划成为公众的自觉意愿，可以大大提高规划的实施效率，是最有效的协调。规划不再是单向管制的政策，而是对政府和公众双向制约的公共政策。对公众而言，规划不仅是规则，同时也是参与城乡建设和发展管理的重要模式，能够参与规划制定和实施的所有过程，对规划的编制提出意见和建议，对规划的实施进行监督，并且这种参与受到法律的保护。中国目前仍为发展中国家，以“经济建设为中心”在相当长的一段时期内仍是中国的一项基本国策，这就决定了控规管理不能牺牲效率。将控规转化为法律的尝试为时过早且不符合中国的国情，必然会与现实的城市发展产生强烈的差距。“仅凭规划师的主观臆想将地块的使用条件以法律形式确定下来，无异于作茧自缚”，深圳法定图则问题的根源就在于此。控规的编制内容仍以土地利用为主，容积率、建筑密度、绿地率等虽作为控规的强制性指标，却往往是拍脑袋的结果。其中的工程技术内容，如交通规划、基础设施规划等仅作为配套规划而存在，造成了诸多问题，如缺乏从整体交通系统的角度对用地布局进行必要的审视，对用地规划的引导性也未能体现。而近年来对用地产权的重视起了推波助澜的作用，因为公共事业规划对私有产权的影响很大，在公共监督缺位的情况下，规划行政主管部门可能会倾斜于某些私人利益群体，从而造成对控规工程技术研究的欠缺，《物权法》出台后这种现象将更严重。在快速城市化的背景下，要实现规划对城市发展适度超前的引导和有效管