关于我国公共场所控烟立法可行性报告

关于我国公共场所控烟立法可行性报告一、我国烟草行业及烟草危害基本情况（一）吸烟的危害清华大学卫生与发展研究中心主任刘远立在近期接受采访时坦白指出，我国“八年控烟基本不成功”。他的证据即新近出炉的“全球成人烟草调查-中国部分”。调查结果由中国疾病预防控制中心、世界卫生组织、美国疾控中心联合发布。根据调查，我国15岁及以上人群的吸烟率为28.1%，吸烟者总数达3亿人。男性吸烟率为52.9%，其中15—69岁人群的吸烟率为54%，较2002年有微弱下降。女性吸烟率为2.4%，吸烟人群达1260万人。2000年我国约100万人死于吸烟相关的疾病,约为全球因吸烟死亡人数的四分之一。而且如果不改变现状,2020年中国因吸烟死亡的人数将增至200万,2050年可达300万。中国前3位主要死亡疾病———心脑血管疾病、恶性肿瘤和呼吸系统疾病都与吸烟有关。尽管几乎所有烟民都知道吸烟有害健康，50%-70%的吸烟者曾经有过戒烟的意愿，但是我国的烟民总数仍不见下降，控烟形式十分严峻。烟草已成为全球前8位死因中第6位的主要危险因素。在全世界范围内,吸烟者中将有一半的人会因吸烟而死亡,其中1/2在39-69岁之间死去,吸烟者的人均期望寿命要比正常人群的期望寿命平均短10-15年。除此之外，吸烟还导致巨大的社会医疗负担。2005年我国吸烟导致的直接医疗成本为近1665.60亿元;由吸烟所导致的包括误工损失、被动吸烟、火灾、环境污染等在内的间接成本在861.11亿元至1205.01亿元之间,直接和间接成本之和高达近2526亿元,远远超出当年中国烟草生产上交国家的利税总和。但同时烟草是当今世界上最大的可预防的死因。自20世纪50年代以来,全球范围内已有大量流行病学研究证实,吸烟和被动吸烟是导致包括癌症、心脏病和呼吸系统疾病等各种疾病的危险因素。（二）二手烟草危害世界卫生组织《烟草控制框架公约》第八条防止接触烟草烟雾准则，规定二手烟草烟雾为“从卷烟或其他烟草制品燃烧端散发出的烟雾，且通常与吸烟者散发的烟雾混杂在一起。”“全球成人烟草调查-中国部分”调查显示，我国二手烟暴露情况依然十分严重，在禁止吸烟的地方仍然有相当比例的人吸烟。统计显示，我国有72.4%的非吸烟者暴露于二手烟当中，其中有38%的人每天都要受到二手烟侵扰。室内公共场所和工作场所吸烟现象非常严重。但另一方面，公众对吸烟及二手烟危害却认识不清。调查显示，有77%的中国人不能全面了解吸烟和二手烟对健康的具体危害。在被调查人群中，知晓吸烟会导致中风、心脏病和肺癌的只有23.2%，知晓二手烟会导致成人心脏病和肺癌、儿童肺部疾病的只有24.6%据以民间公益性研究机构新探健康发展研究中心发布的一份调查显示，女性是二手烟最大的受害者。在中国97%以上的吸烟者都是男性，而半数以上的中国生育年龄女性常常暴露于二手烟当中。在全世界范围内，每年死于二手烟的60多万人中，有64%都是女性。女性在家庭的二手烟暴露率是60%，在工作场所则高达80%，但女性在公共场所对吸烟的劝阻率仅为18%。且由于女性心理特点，吸烟女性发生肺气肿和慢性支气管炎等慢性阻塞肺肺炎的危险更大，更有调查表明长期吸二手烟的孩子更容易得肺炎。（三）结论美国癌症协会与世界肺健基金会曾联合在《烟草图册》(中文版)发布会上披露，中国内地每年产生的与烟草危害有关的花费高达50亿美元。美国癌症协会首席执行官约翰赛福林博士称,“全球成人烟草调查”显示，中国有3亿烟民，香烟消费量占世界香烟总产量的37%以上,25%的烟民在其年富力强时患病或死亡，收入减少给其家人和社会造成危害；全球烟草种植占用农业和粮食生产用地近400万公顷，其中中国约为140万公顷，超过全球烟草种植总面积的四分之一。现在我国控烟仍然呈现“外紧内松，中间热、两头冷”的特征，鉴于控烟不仅涉及了公共利益与个体利益的博弈，还涉及了公共利益与经济利益的博弈的复杂性，我国控烟形势十分严峻。二、我国公共场所控烟的工作概况（一）控烟工作进展1、加入国际公约，承诺公共场所禁烟。《烟草控制框架公约》是由世界卫生组织主持制定的第一部全球性公约，是一项专门针对减少烟草使用而达成的全球公共健康条约。于2003年5月21日在第五十六届世界卫生大会上通过，并于2005年2月27日生效。这是世界卫生组织第一个具有国际法约束力的全球性公约。中国政府积极参与了《烟草控制框架公约》的缔结过程，于2003年11月10日签署了公约，是第77个签约国。我国十届全国人大常委会十七次会议于2005年8月27日批准了该公约，10月11日正式向联合国交存了批准书，《公约》于２００６年１月在中国正式生效。《烟草控制框架公约》第８条对“防止接触烟草烟雾”作出明确规定，要求缔约国家采取和实行有效的立法。中国政府在2011年1月之前为履行下阶段承诺提供帮助。这些即将到期的承诺包括：禁止各类烟草广告、促销和赞助活动；在所有工作场所和公共场所禁烟，减少人们接触二手烟的机会；确保烟草控制政策不受烟草企业的影响2、关于控烟的法律规范不断增加。从1979年开始控烟工作以来，我国颁布涉及控烟的全国性法规、条例等已有20多部。譬如烟草专卖法、未成年人保护法等。但是，我国目前还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的法律和行政法规。■1979年，经国务院批准，卫生部等部委发布《关于宣传吸烟有害与控制吸烟的通知》。■1987年，国务院颁布《公共场所卫生管理条例》，规定在公共场所内禁止吸烟。■1991年，卫生部发布《公共卫生管理条例》实施细则，规定在影剧院、音乐厅、体育馆、博物馆、公共交通等候室等共13类公共场所禁止吸烟。■1991年，全国爱卫会、卫生部等十一个部委联合发出《关于在公共场所和公共交通工具上深入开展不吸烟活动的通知》。■1991年通过的《中华人民共和国烟草专卖法》规定：“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟。”■1997年，全国爱卫会、卫生部等颁布《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》，对公共交通工具及其等候室禁烟提出进一步的要求。■截至2006年10月，全国337个地级及以上城市有154个颁布实施了本地区的公共场所禁止吸烟规定，有法规城市占全国地级以上城市的45.7%。地方立法在涉及公共场所禁烟规定时，均允许设立吸烟区。可喜的是，2009年，银川、杭州、上海三城市相继依据《烟草控制框架公约》精神，出台或修订《公共场所控制吸烟条例》，为室内公共场所和工作场所完全禁止吸烟提供了法律依据。3、积极开展控烟活动。近期比较有代表意义的控烟活动有：从2010年5月1日起北京市餐馆、办公室都禁止吸烟。随着奥运会的临近，北京市扩大公共场所禁烟范围的立法，引发人们对我国公共场所禁烟的新一轮关注。2010年５月２９日，由５９名法律专家组成的“中国控烟法律专家工作组”在京成立。他们将致力于推动中国国家和地方的控烟立法工作，并促进《烟草控制框架公约》履约。5月31日是世界卫生组织发起的第二十三个世界无烟日，其主题是“性别与烟草——抵制针对女性的市场营销”。《2010年中国控制吸烟报告》在京正式发布。“无烟环境促进项目”启动仪式日前也在中国疾病预防控制中心位于北京市昌平区新址的会商室举行,同时这里也成为“送烟就是送危害”全国宣传活动主会场。（二）尚需改进的地方事实上，湖南省早在13年前就出台了一部法规，明文禁止在公共场所吸烟。这就是1997年由湖南省法制办制定、经省人大出台的地方性法规《湖南爱国卫生条例》。此条例第13条明确规定，下列公共场所禁止吸烟：（一）医院的病房、诊室、候诊室；（二）托幼机构、少儿活动场所、学校教室、学生宿舍以及其他未成年人集中活动的场所；（三）车站、港口、机场的旅客等候室、售票厅和公共交通工具的车厢、船舱、机舱内；（四）图书阅览室、展览厅、影剧院演出场所；（五）人民政府规定的其他公共场所。但事实上此条例并没有得到落实。但到目前为止，中国尚未出台全国性控烟法规，而国内现有的禁止在室内公共场所等地吸烟的地方性法规与《公约》第８条及其实施准则的要求存在差距，且法规执行效果不明显。“从各地现有的禁烟规定来看，所列出的禁烟场所非常有限，而且允许设有吸烟室，这就导致许多例外，难以有效杜绝烟雾蔓延。”中国疾控中心副主任、控烟办公室主任杨功焕说，“更为重要的是，现有法律法规对执法主体和执法机制没有明确规定，缺乏操作性，从而使得这些法规缺乏执行效力。”正如清华大学卫生与发展研究中心主任刘远立在近期接受采访时坦白指出，我国“八年控烟基本不成功”。加之我国传统文化中“敬烟”的习惯根深蒂固，公共利益和经济利益博弈的复杂性，我国公共场所控烟形势严峻。三、公共场所控烟立法的必要性对公共场所进行控烟立法不是单纯为了执行《烟草控制框架公约》，而是基于我国的实际需要，基于对国民健康的关注和追求，以及基于中国烟草危害的状况的认识和反省。但现在我国群众对烟草危害及控烟工作的认识水平不够，政府的支持力度不够，利益集团的抵制等，都对立法工作不利；而且在传统文化中以敬烟为礼的习惯的大背景下，公众对烟草危害，尤其是二手烟草危害认识不够，这些都增加了我国控烟的难度，这些问题的存在也正是我国要推进公共场所控烟立法的必要性所在。四、立法的可行性1、国际条约《烟草控制框架公约》是由世界卫生组织主持制定的第一部全球性公约，于2003年5月21日在第五十六届世界卫生大会上通过，并于2005年2月27日生效。这是世界卫生组织第一个具有国际法约束力的全球性公约。中国政府积极参与了《烟草控制框架公约》的缔结过程，于2003年11月10日签署了公约，是第七十七个签约国。2.控烟立法时机成熟正如上文分析，从1979年开始控烟工作以来，我国颁布涉及控烟的全国性法规、条例等已有20多部。譬如烟草专卖法、未成年人保护法等。地方立法在涉及公共场所禁烟规定时，均允许设立吸烟区。可喜的是，2009年，银川、杭州、上海三城市相继依据《烟草控制框架公约》精神，出台或修订《公共场所控制吸烟条例》，为室内公共场所和工作场所完全禁止吸烟提供了法律依据。但是，我国目前还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的法律和行政法规。北京为迎接奥运会，扩大公共场所禁烟范围的立法，曾引发人们对我国公共场所禁烟的新一轮关注。到近期的无烟世博活动的开展，人们对公共场所控烟和关注度越来越高。2009年12月，《杭州市公共场所控制吸烟条例》经过听证，正式通过杭州市人大会议批准，并在人大会议发出公告，《条例》在2010年3月1日全面施行。对此，来自很多行业的代表，大部分都表示支持杭州的公共场所全面控烟。根据《条例》规定，杭州市控烟场所分为禁烟和控烟两类场所。医疗机构、托儿所、幼儿园、公共电梯内部等十类场所，包括所有会议室实行的都是“禁烟”。而在经营性住宿、餐饮场所、商场超市、公共交通工具等候区域等九类场所，则实行“控烟”。此次《条例》将机关、社会团体、企事业单位的办公室都纳入了控烟场所的范围，即使一个人一个办公室，也不能在里面抽烟。而且，只要携带的香烟头是燃烧的，就算违规。为了《条例》能顺利实施，杭州相关部门做了许多准备工作。通过制作统一的控制吸烟宣传标识、招聘控烟义务监督员，来监督公共场所的控烟情况，协助执法。违反的市民也将会受到最高50元不等的罚款等。被广州市民广泛关注的《广州市控制吸烟条例》,历经三次审议,并报广东省第十一届人大常委会第十九次会议批准后,已于2010年9月1日开始实施。这是广州市第一个由人大代表提交的议案而被列入人大常委会会议议程的地方立法。与各地相关立法相比,广州的这一条例是一个目前最为全面的控烟条例,有市民称之为“史上最严厉的控烟立法”。明确规定12类场所禁止吸烟,为了适应社会文明进步和市民不断增长的健康需求,条例还作了两方面专门规定“授权市人民政府可以根据经济社会发展的实际需要,逐步增设禁止吸烟的场所；鼓励设置吸烟室或者划定吸烟区的场所的经营者或者管理者加强禁止吸烟的宣传,采取有效措施,逐步取消吸烟室或者吸烟区”。针对条例需要解决的重点和难点问题――执法主体问题,条例确立了由一个机构综合组织协调