第4章城市管理体制.

程俐骢编著同济大学出版社城市管理概论第4章城市管理体制主要内容第一节建立城市治理结构第二节城市治理体系结构第三节城市行政等级制度第四节城市政府构成体制第五节加强法制建设，依法治市第一节建立城市治理结构重点内容什么是城市治理模式一、市场失灵和政府失灵1、市场失灵在公共物品或服务的供给和消费中市场失灵。所谓市场失灵，是指市场体制有着很大的局限性，这种局限性不仅使得许多社会经济发展活动难以通过市场体制进行，而且在不少情况下还导致破坏性的社会后果。城市管理的客体是城市公共事务。城市公共事务是提供公共物品或服务。（是指具有共同受益或联合消费特征的物品或服务。）公共物品或服务具有两个突出的特征：一是公共物品或服务的消费是非竞争性的，也就是说，一个人对此物的消费，不会减损其他个人从同样的物品或服务中同时获得好处；二是公共物品或服务的使用是非排他性的，即将特定的个人排除在公共物品或服务的消费，或公共物品现有产出的使用之外也许是不可能的。一、市场失灵和政府失灵2.政府失灵政府在提供公共物品或服务中，出现了政府失灵。所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的状况。政府失灵表现为一方面政府难以满足每一个人对公共物品的需求，另一方面，政府在提供公共物品方面存在着浪费和低效率问题。鉴于公共物品或服务提供上的市场失灵和政府失灵，出现了在政府、市场（企业）之外的第三部门——公民社会。二、城市治理：城市管理的新模式1．转变城市管理模式从传统的城市管理模式转变为建立城市治理模式。传统的城市管理模式注重政府在城市建设和发展中自上而下的支配、控制及主导作用。城市治理不仅仅是政府单方面的管理，也需要来自市场与市民社团的协助与参与。二、城市治理：城市管理的新模式2．城市治理建立科学的城市管理体制，要求政府在内部进行分权、放权改革的同时，也必须进一步开展与社会组织平权的改革。在这个意义上，城市管理的新模式就是城市治理。城市治理重新界定了政府的性质、作用和职能，突出了非政府组织或第三部门的作用，模糊了政府与非政府组织的界限，摒弃了政府万能的神话，认为解决社会经济问题和促进社会经济发展，必须依靠非政府组织或第三部门的合作，依靠市民社会的积极参与，把政府过度包揽的“不能”的事务还给社会，由社会组织自行管理。2．城市治理治理的定义是1995年联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中界定的。“治理是各种公共或私人的个人和机构管理他们共同事务的众多方式的总和。它是一个持续的过程，通过这个过程，相互冲突的或不同的利益得到协调并且联合起来共同采取行动。这里，既包括强调人们遵守、服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规章，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既与公共部门有关，也与私人部门有关；治理是持续的互动，而不是一种正式的制度”。2．城市治理城市治理是城市各治理主体对城市公共事务进行管理的过程，其目的在于有效地解决城市公共问题，维护公共利益。城市治理始终面临两个基本问题：一是各治理主体作用的范围和在促进城市经济社会发展过程中的正当角色；二是各治理主体采取什么样的治理工具来达成治理目标。城市治理实质上是在复杂的环境中，政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。城市治理体系结构，它包括下面的形式：（1）城市市民与城市政府的关系，主要指其委托代理关系，这是城市治理最基本的问题；（2）城市政府内部各层组织内的关系，主要指政府内的委托代理关系；（3）城市政府在多层级政府体系中上下左右的关系，主要是指城市内市政府与区政府之间的关系，城市政府与上级政府及中央政府间的关系，在城市化与城市郊区化发展过程中城市体系内城市之间的关系。2．城市治理第二节城市治理体系结构城市管理必须依赖于一定的组织体系和管理机构来运行。在城市管理向城市治理转变的过程中，城市管理主体已经向多元化发展，形成以城市权利系统为主角、其他非权利系统和市民广泛参与的局面。一、城市管理组织体系1.政府权力结构城市政府的权限来自于法律的授予，取决于代表国家的中央政府的意愿。城市政府的权限分别表现为议决权、执行权和行政权三种权力。1.政府权力结构城市政府权力的运用:议决权——决定城市应如何治理的权力执行权——决定应该如何去实现居民对城市治理的愿望行政权——对社会事务实施公共管理的权力根据城市管理的要求，从是否拥有正式直接决定和执行城市公共政策的权力的角度，把城市管理主体分为城市权力系统和非权力系统。2.城市权力政治系统城市权力政治系统是指拥有某种正式直接行使城市公共政策制定和执行权力的各种组织有机结合的总体。包括两部分：城市权力政治系统国家权力政治系统非国家权力政治系统市各级人大及其常委会市各级政府市各级法院市各级检察院中共市委区委街道委员会3.非权力系统非权力系统是指虽不具有正式市政决策和执行权力，但对市政决策和执行有积极影响作用的群体、组织和个人的总称。国情和市情不同，它的组成也不相同。一般而言，它包括非权力政治系统和非权力社会系统。3.非权力系统政协各民主党派各人民团体（工青妇）各利益集团（行业组织）市民——居委会城市非权力政治系统非权力社会系统主要包括社会利益团体、民间组织和市民等。3.非权力系统城市非权力社会系统各种营利性企业非营利性组织（NPO）非政府机构(NGO)等在华十大国际NGO香港乐施会美国福特基金会英国救助儿童会日本笹川和平财团无国界卫生组织微笑列车绿色和平组织国际爱护动物基金会喜玛拉雅基金会英国海外志愿服务社在我国NGO也被称为社会组织或民间组织它被分为两种：一种是自上而下的NGO，具有较长历史和“半官方”特色，如中国红十字基金会等组织，通常被称为“官办社会组织”或“官办NGO”。另一种是自下而上的NGO，多由民间人士自发成立，被称为“民办社会组织”或“民办NGO”。我国NGO的情况•2008年被称为“民办NGO元年”：汶川大地震时，民办NGO表现出了极强的组织能力、筹款能力和运作能力，引起了全社会、中央政府的关注。•当时，各级政府纷纷致电要求数千家民办NGO将救灾筹款交由红十字会统一支配管理，几乎全部民办NGO不同意，但政府坚持要求。–“剥夺了我们对筹款的使用权，事后也没有明确告知筹款的具体去向，这让我们非常被动，甚至在企业和公众面前丧失了信任基础。”•最终民间NGO落败告终。“最有力的理由是绝大多数民办NGO组织没有合法身份，因此不能筹款。”•7月4日，在2011年民政工作年中分析会上，民政部部长李立国表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。•这意味着上述三类社会组织将可以直接登记，不需再找业务主管单位挂靠。•这次民政部部长的表态无疑是一次‘大赦令’，“感谢郭美美，是她牵出了红十字会信任危机，才让民办NGO有了‘独立’的机会。”•有没有一个发达的非权力系统的存在，是城市政治区别于乡村政治的一个显著标志，能否有效发挥非权力系统的作用，是现代城市政治区别于传统城市政治的一个重要标志。二、市民参与管理的素质与途径城市治理的体系结构，要分析城市市民和城市政府的关系。市民素质和参与城市管理的途径是城市治理结构的关键。1.市民参与管理的素质市民的素质：懂得行使自身权利，承担义务的现代公民。市民的权利：在城市管理中，市民有参与权，知情权，表达权，监督权。市民的义务：包括尊重各项社会管理的制度，遵守法律；确立公共意识，尽自己的能力参加社会公益活动。2.市民参与城市管理的途径第一，加强行政公开（政务公开），并将政务公开制度化、法制化。第二，利用互联网，建立政府网站。第三，采取听证的形式，确保行政决策民主化、科学化。第四，建立行政评议机制。听证的经被谁念歪了？成都老太7年参加23次听证会回应质疑称不是托胡丽天64岁，成都量具集团退休工人，四川第一师范毕业，曾做教师25年，2001年退休，从2003年开始，报名参加全国、四川省和成都市各类听证会23场，人称“听证专业户”。听证的经被谁念歪了？东莞欲涨水价无人报名听证市民称系走过场东莞水价听证会截止报名日止未收到任何市民的报名，去年曾参加镇区水价调整听证会的市民均表示，不再愿意报名参加不可能接受民意的“走过场听证会”。东莞市消委会秘书长邓国平表示，无人报名参加听证会说明消费者非常不成熟，民主素质有待提高。听证的经被谁念歪了？长沙被曝多名“听证帝”:发钱的就来没钱的不来过去7年来，石爱伟已经平安无事地参加了17次听证会，他从没投过反对票。“听证专业户”=“好好先生”“这个听证会，我觉得开的很好，也很有必要”……“价格上涨是大势所趋”听证代表筛选程序空白听证结果不公开，缺乏有效监督一些专家认为，”现行听证制度的一个重大漏洞，就是听证代表的选拔程序。完善制度其实很简单，就看政府愿不愿意去做。”“为什么民众不愿意参加听证会？是因为公众意见被采纳的几率太低，很多人觉得参加了也没有意义。扭转这种局面，需要靠设计合理的程序，让公众觉得参加听证会有意义。”三、城市政府行政管理的转制和改革1.城市政府行政管理改革的必要性城市政府改革，已成为中国城市发展和城市政府现代化的迫切需要。政府改革是经济发展的必要条件，是提高城市综合竞争力的重要举措。政府改革还是培育和发展城市非政府组织的必要条件。政府转制和改革中，应提高管理的专业化水平，应实行政务公开，为社会公众负责。三、城市政府行政管理的转制和改革2、政府转制和改革的目的是要建立适应市场经济内在需求的城市政府行政管理体制。具体包括：政府职能体系上必须体现出合理性。在政府机构的数量上，应该体现出精简性。操作运用上，要体现出弹性原则。在信息的收集、整理及运用结构上，应该呈现网络化的特点。第三节城市行政等级制度按照城市治理的体系结构，还要处理好城市化过程中城市体系内城市之间的关系，这就需要改革并规范城市行政等级制度。一、市制市制是指城市管理体制。狭义的市制是指市的建制和市政管理体制的总和。二、我国城市行政区划体制市的建制制度，也称城市行政区划体制。城市型政区是我国行政区划的重要类型。城市型政区具有行政区划一般意义上的三个基本内容：一是行政区域，亦称行政区或政区，即城市型政区的区域管辖范围，有确定的边界，有一定规模的人口和面积，有时行政区域也称政区；二是行政单位，行政单位是指“行政区域”的政权机构，城市行政机构驻地，被称为城市型政区的行政中心；三是行政建制，行政建制包括城市型政区的行政级别和行政隶属地位。市政建制体制包括设市的标准，市的自治（或）自主权利，市与中央、省（州）的纵向权力关系，市的下级行政建制（如市管县、市辖区、市辖乡、镇等）。市建制实际上是国家为了便于对城市地区的管理而设置的一级政权机构。市建制是研究市政与市政体制的前提，主要解决什么条件可以设市以及市的权责问题。三．当代中国的市制广义的市制包括一切设置在城镇地区的地方政府单位。这类地方政府单位有三种：1.市。按照行政级别分组，中国的建制市有省级、副省级、地级市与县级市。2.市辖区是指隶属于市并由市直接领导的一级行政区域单位，是城市地区的行政建制，其行政地位一般相当于县，直辖市的市辖区相当于自治州或地级市。3.镇是为县辖域内城镇地区设置的地方政府单位。三．当代中国的市制4.市的内部层级我国市的内部层级大都是混合设置的。在设区的市为城区和郊县混合设置，分为两种情况：一种是市——区——街道，一种是市——区、县——街道和乡、镇。在不设区的市为城区和郊区混合设置，即市下面直接设有街道，或者是市——乡、镇，镇下面设有街道。三．当代中国的市制4.市的内部层级市区街道市区县街道乡镇设区的市不设区的市市街道市乡、镇街道四、现阶段我国市制的特点城市的行政等级和规模等级不一定相匹配。市政