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第四章行政决策北京大学政府管理学院赵成根第一节行政决策概说第二节行政决策的原则和理论模型第三节行政决策体制第四节行政决策过程第五节中国的行政决策体制本章内容结构第一节行政决策概说什么是决策？在现代管理学中，决策就是人们为了达到一定的目标而制定并选择行动方案的过程。决策的三层含义：（1）决策是为了实现一定的行为目标；（2）决策是方案的选择；（3）决策是一个不断提出问题、分析问题和解决问题的动态过程行政决策：是决策的一种类型，可定义为行政人员依照政策和法律为实现某种行政目标而做出抉择的活动或过程。行政决策的特征：五个特征一、行政决策的含义与特征根据不同的决策依据和手段，可分为经验决策和科学决策；根据不同的决策条件和因素，可分为确定型决策、不确定型决策和风险型决策；根据决策的不同作用和影响，可分为战略决策和战术决策；根据决策主体的人数多少，可分为个人决策和集体决策程序性决策和非程序性决策二、行政决策的基本类型决策理论产生的背景：决策理论的科学研究，是在工业革命以后，随着管理科学的发展而发展起来的。20世纪40年代：开始把决策作为管理学的重要分支领域进行独立的理论研究。代表人物——西蒙，他对决策理论的贡献是：以“满意标准”代替“最优标准”；既强调在决策中运用定量方法、计算机技术等新的科学方法，又重视心理因素、人际关系等社会因素在决策中的作用。20世纪50年代：决策理论研究逐渐发展成为政策科学三、行政决策理论的发展第二节行政决策的原则和理论模型信息准确和全面的原则：信息越全面、越准确、越及时，决策过程中思维的广度和深度也就越大。可行性原则：决策必须具有现实的可行性，不可能实现的决策，实际上等于没有做出决策预测原则：决策是一种面向未来的活动，因而必须以科学的预测为基础。动态和系统原则：动态原则是为了保证行政决策在时间上的适应性，系统原则是为了保证行政决策在空间上的适应性时效原则：时效包括时机和效果两个方面。决策不仅要正确，而且还有一个时机问题。民主原则：民主的决策体制，方法上的民主一、行政决策的原则1.理性决策模型主要代表人物：边沁、泰罗等理性决策模型的决策过程：（1）发现问题；（2）提出目标；（3）设计方案；（4）预测后果；（5）分析比较；（6）选择最优方案。在以上六个步骤中，作为决策者的人始终是理性的，每一步活动都是理性的活动，整个决策过程都是理性化的。从理想的角度而言，这一模型确实是一个非常科学化的模型。但是决策活动是一项非常现实的活动，它受很多现实因素的制约。二、行政决策的理论模型理性决策模型分析图解输入全部所需资源进入纯粹理性过程中全部所需资料进入理性过程中1.建立一套完整的操作目标，并赋予权重2.准备一套完整的被选方案3.建立一套其他价值与资源的完整清单，并赋予权重4.对每一方案的成本／效益进行完整预测5.对每一方案进行净期望值计算6.比较各净期望值，选取期望值最高的方案输出纯理性政策（政策）代表人物：西蒙（Simon）他认为纯粹的理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策因为知识的不完备性，预见的困难，选择范围的有限性，时效的局限所决定。他对理性决策的准则进行了重大修正，提出了著名的满意决策准则。西蒙将决策分为四个阶段：2.有限理性决策模型情报活动探查环境寻求要求决策的条件设计活动创造、制订和分析可能采取的行动方案抉择活动从可资利用的方案中选出行动方案检查活动对过去所做的抉择进行评价代表人物：林德布洛姆政府的决策是渐进调整的过程因为社会是由不同的阶层，不同的种族组成的不同的团体有不同的利益要求和价值取向；采用渐进调整政策是政治上的权宜之计；相互竟争的政党以及政治领袖对于国家基本国策的看法，在大多数的情况下只有很小的差异；转轨的困难；技术上的困难。渐进决策强调政策的延续性：它不要求完全重新评价既定政策或过多地分析与评估新的备选方案，着眼点在于现有政策的修改和补充；分析、评价与现有政策稍有不同或在有限方法上不同的政策，从而简化决策过程3.渐进决策模型主要代表人物：戴维·伊斯顿该模型改变了传统政治学过分偏重静态研究的弊端系统决策模型的主要观点：将一个政治系统简单比作“箱子”从外部环境流进箱子内的便是输入，这些输入又通过不同的政治结构和过程转变成输出或政策系统决策模型的主要特点：（1）强调政策过程中各个环节的相互作用（2）强调环境对于政策制定的重要影响（3）强调政策制定是一个完整的动态过程4.系统决策模型主要代表人物：托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒精英决策模型将公共政策视为占据统治地位的精英们的价值和偏好的反映精英决策模型的基本内容：（1）社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，只有少部分人才有权为社会分配价值。（2）少数的统治者和杰出的人物不是被统治的代表而主要是来自社会经济地位较高的那个阶层（3）非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的程，从而保持了社会稳定并避免发生革命（4）在社会制度的基本价值观和维持社会这一社会制度方面杰出人物的看法是一致的（5）公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的主要价值观，公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的（6）活跃的杰出人物很少受群众的直接影响5.精英决策模型代表人物：杜鲁门基本假设：团体之间的相互作用和斗争是政治生活中的根本事实主要观点：政策的制定是政府通过对团体或群体竞争的协调，最终使社会利益实现均衡的过程团体决策模型的特点：（1）各个团体或群体都有权参与政策决定过程；（2）政府在政策制定中处于被动地位；（3）政策制定过程的核心是各种政策利益期望的平衡6.团体决策模型第三节行政决策体制一、行政决策体制的含义机制：即规范体系，是用制度加以固定的体系，或者说是用制度加以固定的事物各个方面的相互关系行政体制：是用制度加以固定的行政机构的设置、权力划分及相互关系的总称，是国家政治体制不可分割的重要组成部分行政决策体制：是行政体制的重要组成部分，是指用制度加以固定的承担行政决策任务的机构和人员的职权、结构和相互关系的总称。换句话说就是指决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局，和决策主体在决策过程中的活动程序的总体制度体系行政决策体制的构成：二、行政决策体制行政决策的执行系统：两大功能：一是执行，即将决策意图转变为现实，二是报告或反馈，即在执行过程中不时将过程的运转情况报告或反馈给决策层行政决策的咨询系统：主要任务是为决策者出谋划策，研究问题，提供备选方案、会审意见或优化理论、策略和方法等。行政决策体制行政决策的信息系统：主要任务是收集、统计、分类、存储、检索、显示和传递有关情报资料，为决策中枢系统或咨询系统提供决策的依据、条件和手段行政决策的中枢系统：主要任务是提出决策课题、确定决策目标、建立决策机构并对备选的决策方案进行抉择（一）行政决策中枢系统中枢系统是行政决策体制的核心和主要组成部分中枢系统的运作过程应当体现以下特征：（1）务实，即要求中枢系统脚踏实地，本着实事求是的原则去解决行政组织面临的问题，不能为求政绩盲目追求一些不切实际的政策目标（2）创新，即要求中枢系统不断地自我更新，摆脱以往的经验、条条框框和学说的束缚，以便能更好地应付各种挑战（3）善于应变，即要求中枢系统具有面对迅速变化的决策对象，即时作出反应的能力。咨询系统是行政决策中枢系统的“外脑”，是广泛开发智力、协助决策中枢系统决策的组织咨询系统在行政决策体制中发挥的主要功能：（1）预测功能（2）分析功能（3）设计方案的功能（4）辅助决策的功能咨询系统的核心和优势在于：其相对独立性，专家学者不隶属于行政系统，不会因惧怕得罪首长而唯唯诺诺，更有可能本着知识和良心作出独立判断（二）行政决策的咨询系统信息系统是帮助决策机构和决策者作出正确决策的辅助机构；信息是任何决策不可缺少的，信息掌握越快越准越多，决策成功率越高信息系统在行政决策过程中通常发挥着三种功能：（1）收集功能：即信息的获取（2）加工处理功能：信息系统对所获信息要作一番加工处理的工作，如信息的分类、归纳、提炼等（3）储存和传输功能：信息系统有时需要将一些信息储存起来，存入资料库，以备需要时用信息系统的结构特征：网络状；分工明确便于协调；适应性（三）行政决策的信息系统决策方案作出最后的抉择以后，要设置精干的执行系统去实施决策的机构执行系统的特征：（１）迅速（２）准确（３）有效※以上四个系统构成行政决策体制，成为职责分明、分工明确、各尽其能、各司其职，又相互配合、协同制定和实施决策的有机整体，各个系统有共同的目标（四）行政决策的执行系统第四节行政决策的过程决策的技术过程或一般程序：一、行政决策的技术过程决策行政决策的公共过程是指行政决策不能只着眼于技术层面，行政决策的“公共性”要求要求将广大公民纳入到行政决策的全过程中来。民主化的浪潮席卷全球：“真正的民主不能单靠数年度一次的选举制,而需要透过公民不断的参与方能领略什么是民主,在心理上融汇和建立民主作风,在行为上获取民主办事的技巧和方法,这样才能保证社会运作是真正由人民主宰”公民参与行政决策过程作用：（１）促进行政决策信息系统的信息源建设；（２）有助于行政决策的公开化、透明化；（３）有利于行政决策各方的责任意识的增强与决策监督机制的完善；（４）促进行政决策的实施二、行政决策的公共过程第五节中国的行政决策体制一、行政决策体制改革的实践与成就科学决策的观念逐渐为人们所接受：各级干部逐渐认识到过去长期实际存在的领导人“个人说了算”的高度集中的传统决策体制的弊端，清除了思想障碍，转变了观念逐步建立了各级政府的行政决策系统,初步完善了决策体制：目前,我国各级地方政府中已初步建立了包括以决断、信息、咨询、执行、监督等子系统为支撑的决策体制,过去大量行政决策事务长期由党委包揽的“一元化”决策领导状况已明显改善逐步采用了现代化的决策方法和程序，促进了决策民主化的发展：我国各级政府努力开辟和利用各种现代新闻传播渠道,推行政务公开,建设信息畅通工程,努力做到广开言路、广开思路,让人民群众真正了解行政决策事项二、当前我国行政决策体制存在的主要问题问题一科学决策体制不完善问题二行政决策程序不规范问题三行政决策责任制不落实问题四行政决策技术手段不科学,决策者素质不适应三、健全和完善我国行政决策体制的对策1.健全科学决策体制,使决策走上民主化、法治化轨道2.遵循科学的决策程序,实现决策过程的科学化3.建立行政决策责任追究制度,健全行政决策监督体系4.改革完善干部的选拔培训制度,运用现代决策技术和方法,不断提高决策者素质,努力营造良好的决策环境十六大提出要“完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。谢谢大家！第五章行政执行北京大学政府管理学院赵成根第一节行政执行概说第二节行政执行过程第三节行政执行评估第四节当代行政执行的新趋势本章内容结构一、行政执行的涵义二、行政执行的特征三、行政执行的分类四、行政执行在公共行政中的地位第一节行政执行概说一、行政执行的涵义•普雷斯曼和韦达夫斯基：政策执行是目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程；•琼斯：政策执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤以组织、解释和应用三种活动最为重要；•马杰和图尔：政策执行是执行某一项政策所作的各项决定。•所谓行政执行，就是指在政策制定完成后，执行者将政策所规划的内容转变为政策现实的过程。二、行政执行的特征行政执行的主要特点有：□目标性，以实现决策目标为宗旨；□实务性，是实践、服务性的活动；□经常性，是对既定政策(包括指令与规章制度)的反复执行；□果断性，要求早决断，快行动；□灵活性，需审时度势，因地、因时制宜，因势利导。三、行政执行的分类•根据行政执行对相对人权利义务所引起的直接后果可以将行政执行分为：行政决定、行政检查、行政处置和行政强制。•根据行政执行的不同主体可以将行政执行分为：单一主体的行政执行和多主体的行政执行。•根据行政执行任务的性质可以将行政执行分为：常规性行