第4章行政组织.

1、行政组织与一般社会组织的联系与区别？为什么强调行政组织法定化？2、行政组织、行政机构与行政职位三者是什么关系？3、行政组织建设应当遵循哪些原则？4、什么是管理幅度与层次相适应原则？5、什么是编制管理？6、如何评价建国以来历次机构改革。第4章行政组织思考题一、组织与行政组织（一）组织：指一群人为了同一目标，以一定的秩序、形式构成的整体。（二）行政组织是由国家设立、依法从事社会公共管理的社会组织。公共组织是实现公共利益、行使公共权力的组织，与追求私人利益不同。二、行政组织的构成要素职能（目标）机构设置人员构成权责体系组织规范(法规制度)物质因素三、行政组织的特点鲜明的政治性较强的稳定性严格的系统性相对的滞后性历史的继承性四、行政组织的类型1、领导体制类型：首长制、委员制和混合制。2、结构类型：层级制、职能制。3、权力体系类型：集权制、分权制。4、机构性质类型：领导机关、职能机关、辅助机关、监督机构、咨询参谋机关、派出机关、派出机构等。五、行政组织建设原则职能明确精干高效完整统一运转协调管理幅度与管理层次相适应权责一致法制、民主参与管理稳定性与适应性相结合六、行政组织的编制管理（一）定义指组织机构的设置及人员数量的定额和职务分配。（二）内容职能管理机构设置（级别、数量）人员编制（人员总额、结构、领导职数）（一）现状1.全国行政层次划分：中央政府〈国务院〉—省、自治区、直辖市政府—省辖市政府〈市设区政府〉、自治州—县、县级市政府—乡〈镇〉政府。2.国务院机构层次划分：部、委机构、直属机构和办事机构—司〈局〉〈办事机构不设司局〉—处(室〉。3.省、自治区、直辖市政府—厅〈局〉—处〈室〉—科4.省辖地级市政府、地区行署—处〈局〉—科5.县级政府—科〈局〉—股。（二）特点1.中央集权2.垂直领导3.机构上下对口4.条块结合的双重领导体制七、当代中国的行政组织八、行政组织改革（一）含义行政组织改革，也称“机构改革”，是指政府根据社会经济变化调整自身机构的职能、结构及规模的活动。(二）原因政治原因:适应民主政治发展、转变管理模式经济原因:减轻财政负担财政支出过多管理原因:机构与人员膨胀、效率不高（三）内容1、职能与权力调整：包括政府与社会（企业、社会组织及公民）、党政、中央与地方、各级政府之间2、机构与人员精简：行政层次、机构与人员数量等3、其他：如提高人员素质、改善人员结构、加强行政监督(1)精简机构与人员(2)改进机关作风(3)减少行政层次：从金字塔的等级制向平行网络化发展（四）中国的行政组织改革1、改革历程新中国成立后共进行了10次大的机构改革，主要包括：1951、1954、1956、1960、1962、1970、1982、1988、1993、1998。从中可以看出，中国的机构改革一般是2——3年一小调，4——5年一大改。改革开放以后是4次，平均每5年一次。2、改革情况（1）1982年之前：精简机构与人员、提高行政效率、减轻财政负担。（精简——膨胀——再精简——再膨胀）（2）1982年及之后：适应市场经济的需要，转变政府职能；理顺关系、精简机构与人员、提高行政效率、减轻财政负担。3、改革的经验教训（1）基本评价：在一定程度上实现即定目标（缓解财政压力、提高行政效率、转变政府职能），但没有根本解决问题，一直未能摆脱精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。（2）经验教训：机构编制一定要法制化机构改革要与职能转变有机结合改革要整体联动“八大处”、“五官科”使局长吃尽苦头“某局是一个有几十年历史的老单位，政绩不凡。局长在这个单位呆了近20年，从科员升科长，从科长升处长，从处长升局长。当了局的第一把手之后，他想，我能当上局长全靠老同事们的支持，只有给他们安排、提拔，才能对得起他们，才能维护自己的领导地位。于是，他多方努力，打通关节，增设了机构，多设了副职，使许多老同事、新同事得到了安排。这样一来，这个局原来只有4个处，现在扩展为10个处，原来每个处辖3个科，现在扩展为5～6个科；原来每个处(科)只设2～3个(科)长、副处(科)长，现在扩展为5—8个处(科)长、副处(科)长。有一个处，正副处长共8人，群众戏称为‘八大处’，有一个科有正副科长5人，群众戏称为‘五官科’。这位局长原以为这是一种巧安排，既照顾了老同事、老部属，又加强了自己的领导地位，人多好办事，工作一定能更好地开展。而实际上事与愿违，由于机构臃肿，人员素质不高，造成互相扯皮，办不成事，这位局长吃了苦头，这个局的工作也遭到挫折”案例与背景资料点评：英国有位名叫帕金森的学者提出了一个名为“帕金森定律”的行政学理论，说的是政府机关的领导总会想方设法增加本机关人员、扩大机构、提高级别，这是一个普遍规律，本案例就是“帕金森定律”的生动说明。领导人扩大机构、增加人员的动机之一，就是认为人多好办事，效率高，事实证明这种观点是站不住脚的。本案例说明，法定化对于行政组织建设和提高行政效率具有很重要的意义。政协委员：改革多头管理推动食品安全立法2006年08月22日20:08南方日报就在全国两会顺利召开的时候，国内个别地方发现了含有苏丹红(一号)的食品，再度引起人们对食品安全问题的热切关注。食品安全问题也牵动着正在参加两会的全国政协委员、人大代表们的心。吃什么才安全，靠什么来保护人民群众的健康，也是本次两会代表、委员们热烈讨论的问题之一，不少委员还就食品安全问题向大会提交提案，或在大会上发言，为加强食品安全、保护人们的健康献计献策。多头管理监管困难制售伪劣有毒食品的违法犯罪行为屡禁不止，食品安全恶性事件频频发生，难道真是因为食品安全问题处于一个“管理盲区”吗？不是！据参加两会的众多人大代表、政协委员介绍，在我国，包括农业、质监、卫生、工商、商业、药监、城管、出入境检验检疫等众多部门，都有管理食品安全问题的职责和权限。而且，一旦因食品安全问题涉及危害公共安全或造成严重后果，还会有公安部门介入，而涉及如厂矿、学校、企业等集体食物安全问题，相关单位也负有监管责任。可以说，食品安全的头上远不止十个“婆婆”。但也正是这种多头管理、交叉管理的监管方式，导致权力、责任的不明确，既给相关监管责任单位带来行政不作为、逃避责任的空间，也给监管工作带来较大难度。很多代表、委员都认为，“婆婆”太多是影响食品安全管理质量和效率的一个突出问题。把食品安全与官帽联系起来全国政协委员、郑州大学第一附属医院主任医师、教授杨利霞，在本次全国政协会议上提交了关于《完善机制，确保食品安全》的政协提案，对食品安全监管制度和措施提出了以下建议：把食品安全事件与各级政府官员的官帽联系起来，实行严格的责任追究制度。可借鉴防治非典的行政管治办法，把食品安全与各级政府官员的官帽联系起来，对行政不作为、官僚主义、推诿扯皮、失职渎职和徇私枉法者给予严惩，对情节严重或造成严重后果的相关责任人追究刑事责任。建立强有力的食品监管队伍。要改“多头执法”为“一拳出击”，建立专职食品安全监管队伍网络，上至中央，下至县、乡、村，设食品安全监督员，乡村设食品安全协管员和信息员，形成一张“纵向到底，横向到边”的食品安全监督网络。建立食品安全预警机制建立食品安全体系，全程控制食品安全。当前，食品安全从认定标准、检测手段、监管监控等都不完善，还没有形成长效监管机制，应依法建立一批独立、公正、可靠的检测机构，与国际食品安全接轨，建立食品安全从源头到终端的质量管理体系。建立食品安全预警机制。定期发布全国商品质量报告、食品定性检验报告、食品类质量投诉情况、质量不稳定的食品信息、食品质量抽查合格率情况等，随时披露不合格企业和食品。此外，要充分借鉴发达国家现行食品安全法律、法规和管理经验，尽快制定一套完整、细致、可操作、符合国情的“食品安全法”、“突发食品安全事件应急条例”，用法律武器打胜食品安全攻坚战。管理层次与管理幅度关系管理层次管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按照层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。管理层次与管理幅度关系管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度的划分是行政目标的分解，是公共行政管理职能的扩大，也是一种行政分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。但是，管理幅度过宽，部门或人员过多，管不过来，则会造成难以应付的局面。甚至会出现本位主义，各自为政，部门利益，机构臃肿，权力交叉，互相牵制，责任不清等问题。管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作。管理层次与管理幅度关系管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。