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16.1公债概述6.2公债规模及风险防范6.3公债公债的发行与偿还6.4公债流通6.5地方政府债务管理第六章公债原理26.1公债概述6.1.1公债的特征1、公债的含义公债是指的是政府为筹措财政资金，凭其信誉按照一定程序向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权凭证。公债是各级政府借债的统称。2、公债的特点（1）自愿性（2）有偿性（3）灵活性236.1.2公债的产生与发展1.公债的产生（1）公元前4世纪，古希腊与古罗马出现了国家向商人、高利贷以及寺院借债。（2）现代公债是在封建社会末年，资本主义生产关系的产生与发展后发展的。12世纪末意大利的城市佛罗伦萨，政府向金融者募集公债。2、公债的发展（1）国家对外扩张（2）经济增长后有闲置资本34（3）新兴资产阶级购买公债可以获得巨额利息，并借此机会得到一些特权。（4）财政的赤字理论的发展，为国债的发展提供了依据。6.1.3我国的公债的形成与发展清朝末年产生新中国：1953-19581981-1985探索阶段1986-1995筹集建设资金1996-今筹集建设资金与宏观调控56.1.3公债种类51．内债和外债——按发行的地域分“国内公债”，指的是政府在本国境内发行的公债，其认购主体是国内法人和本国公民，一般以本国货币为计量单位。“国外公债”，指的是政府在境外发行的公债，其认购者可以是外国政府、国际金融组织、外国企业、国外金融机构、组织团体和个人等，通常以债权国通货或具有世界货币功能的第三国通货为计量单位。2．短期、中期和长期公债——按债务偿还期限分“短期公债”，指债务期限在一年内的公债，具有较强的流动性“中期公债”，是指债务期限在1年以上10年以下的公债，主要用于弥补财政赤字或进行中长期投资“长期公债”，是指债务期限在10年以上的公债，一般用于较大的经济建设项目或突发事件663．中央公债和地方公债中央公债，是指以中央政府为债务主体而发行的公债。地方公债，是指以地方政府为债务主体而发行的公债。经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。由地方搭建政府债券融资平台，直接发行债券，直接向投资者支付本息。中央公债和地方公债对国民经济的影响是不同的，前者的影响是全局的整体的，后者的影响是局部的和区域的，同时地方政府的筹资能力明显弱于中央政府。74．可转让公债和不可转让公债可转让公债，指能够在金融证券市场上自由流通买卖的公债。不可转让公债，是指不能在金融市场上自由买卖，而只能由政府对购买者到期还本付息的公债。可转让公债流动性强，价格取决于市场供需和市场利率；而不可转让公债由于变现能力弱，利率就相应高。8•6.1.4我国公债的作用（功能）•（1）弥补财政赤字——基本功能•国家财政入不敷出，为解决收支平衡弥补国家财政赤字而发行债券。解决财政困难的最可靠、最迅速的手段。•（2）筹集建设资金•通过发行公债，居民、企业等单位购买国家公债，政府以公债形式筹集到巨额资金，用于国家经济建设。•（3）调节经济功能•公债对GDP的再分配，反映了社会资源的重新配置。平衡社会总供给与社会总需求。发行公债可以调节积累和消费、调节投资结构、社会总需求等，从而促进经济健康快速发展。96.2.公债规模及风险防范6.2.1公债的负担9•对公债负担的理解，主要可以从债务人负担、纳税人负担和代际负担等三个角度来把握。•“债务人负担”，也称为“政府负担”，是指公债到期还本付息所形成的财政负担。公债发行的过程，也是公债的财政负担形成的过程。因此，政府举债首先要考虑自身的财政偿债能力。•“纳税人负担”，指的是政府公债偿还的还本付息的资金来源，对纳税人造成的税收负担。公债与直接征税相比，纳税人的负担是延迟了的。10“代际负担”，指将当代人的债务负担转移给后代人，而对后代人造成的负担，但其需要视公债资金的使用方向而定。如果政府将公债资金用于消费性用途，而公债偿还的资金来源又来自于未来税收，那么公债就会引起未来负担和代际负担；如公债资金用于公共投资，建成的公共基础设施和形成的公共资本为后代人所受益，那么根据受益原则，并不产生代际负担。111、国民经济的公债负担2、政府的负担3、认购者的负担4、纳税人的负担5、公债的代际负担6.2.2公债规模1、规模效益2、成本适中3、政府能够驾驭公债的规模合理使用公债，提高使用公债的经济效益126.2.3公债规模衡量指标1、公债负担率当年公债占GDP不超过60%2、债务的依存度20%3、偿还率一般当年还本付息占财政收入10%6.2.4公债债务风险的防范1、公债债务风险（1）财政风险100%当年国债发行额债务依存度中央财政支出100%GDP公债累积余额公债负担率13（2）货币风险2、公债债务风险防范（1）结构的控制（2）规模的控制146.3.1公债发行1．公募法——政府或政府委托的部门向社会公众募集资金的公债发行方法。•直接公募法：指的是由财政部门直接向公众募集的公债发行方法，其发行费用和全部损失均由政府负担。•间接公募法：也称“委托募集法”，指的是财政部门委托银行系统发行，按一定的约定条件由银行代理向公众发行，发行不足的部分由银行认购的公债发行方法。2．包销法（承受法）——政府将发行的债券统一售与金融机构，再由金融机构自行销售的公债发行方法。•包销法与间接公募法的区别在于，在间接公募法下，金融机构只是代理发行；而包销法则是发行权向金融机构的转让，一经包销，政府就不得再干预公债的发行，而由银行等金融机构全权管理。•包销法的优点在于手续简单，政府可以一次性获得公债资金。14153．公卖法——政府委托证券经纪人在证券交易所按市场价格竞价出售的公债发行方法。公卖法的前提条件，是证券交易市场健全。其优点在于可以吸收较大量的社会资金，并在一定程度上调节社会资金的运动方向。其缺点是会受证券市场行情波动的影响，收入不够稳定。在以上三种方法中，银行信用制度较发达、证券市场比较健全的发达国家，大都采用公卖法和公募法；而信用体系不健全，证券市场不够发达的发展中国家，则通常采用包销法和其他不常用的方法，等等。参6-3公债图.ppt参6-4公债图.ppt参6-5公债图.ppt参6-6公债图.ppt15166.3.2公债偿还•“公债偿还”，是政府根据发行时的规定，对到期公债支付本金和利息的过程。公债偿还的方法和公债偿还的资金来源，是公债偿还主要考虑的两个内容。1．公债偿还的方法•（1）买销法•买销法，是指由政府按市场价格，在证券市场上买进政府所发行的公债，它通过市场交易完成了公债的偿还，是一种间接偿还方式。•这种方法偿还成本低、操作简单，而且可以体现政府的经济政策，其缺点是背离公债发行时的信用契约，存在提前或推后偿还的可能。买销法通常与公债发行上的公卖法相对应。1617•（2）一次偿还法——政府对所发行的公债，采取分期按比例方式偿还本息的方法。•政府对所发行的公债，实行到期后按票面额一次全部兑付本息的方法。一次偿还法在公债管理上简单易行，但其缺点是在缺乏保值措施的情况下，债券持有人容易受到通货膨胀的影响，同时一次性集中还本付息，也会给财政造成很大压力。•（3）比例偿还法•比例偿还法的优点在于有利于分散公债偿还对财政的压力，有利于政府安排偿债资金。其缺点是由于预先确定偿还期限和比例，缺乏灵活性•（4）抽签偿还法•政府控制每年公债还本付息的总额，但对具体债券的偿还，则通过定期抽签确定，也是一种直接偿还法。一般以公债的号码为抽签依据，直到全部债券中签清偿为止。17182．公债偿还的资金来源•（1）偿债基金——在政府预算中设立一个专项基金，从每年的财政收入中拨出一笔专款，专门用于偿还公债•偿债基金的优点，在于能够保证公债的及时偿还，使债务偿还有稳定的资金来源并具有计划性，从长远角度看，还可以起到均衡债务负担的作用。其缺点是限制了公债的调控功能，同时需要防止被挪用而形同虚设。•（2）预算盈余——政府用预算盈余资金来偿还公债本息•这种方法实施的前提是政府预算必须有往年节余，难以存在实践基础。•（3）借新还旧——政府从每年新发行的公债收入中，安排一部分用于偿还到期债务的本息•采用这种方法，能够推迟政府实际偿还时间，延缓债务负担。其本质上并不是一种偿还方法，而且容易造成债务规模越滚越大，因此应加以控制。18196.4.公债市场•“公债市场”，是政府通过证券市场进行公债交易的场所，是公债金融性的重要体现。公债市场也是证券市场的重要组成部分，从交易的层次和阶段来看，公债市场可以划分为公债一级市场和二级市场。•公债的一级市场（公债的发行市场）：公债交易的初始环节，具体决定了公债的发行时间、发行金额和发行条件。•公债的二级市场（公债的流通市场）：买卖交易已发行的公债的场所。公债的二级市场可分为证券交易所交易和场外交易两种，前者是在指定的证券交易所营业厅内进行的交易；后者是不在指定的证券交易所营业厅内进行的交易。1920•公债的一级市场和二级市场是相互依存、相互作用的。•一级市场是二级市场的基础和前提。•二级市场上又能促进一级市场的发展，二级市场的流动性以及形成的债券价格，是决定一级市场上新发行债券的发行规模、条件、期限等的重要因素。20216.5地方政府债务管理6.5.1地方政府债务1、地方政府债务，指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方债务：地方政府债务；企业债务；个人债务。2、地方政府债务的原因（1）财政体制（2）法制缺失，多头管理6.5.2我国地方政府债务的现状（略）226.5.3地方政府债务管理中的问题1、债主分散，缺乏统一管理对债务的举借缺乏科学论证和监管2、对偿债责任缺乏有效的约束机制