第6章公共支出理论.

第6章公共支出理论1Contents公共支出概述1公共支出的规模2公共支出控制326.1公共支出概述6.1.1公共支出的概念公共支出（PublicExpenditure）：亦称财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和，也是政府将集中起来的货币资金，有计划地分配使用到各种用途中去的过程。公共支出的数额（包括总量和结构）反映着政府介入经济生活和社会生活的规模和深度，也反映着公共财政在经济生活和社会生活中的地位。公共支出具有公共服务性、非市场营利性、计划性等特征。36.1.2公共支出的分类1.按政府收支科目分类按支出功能分类，简单地讲，也就是按政府主要职能活动分类。政治职能经济职能社会职能政府职能4经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出公共支出按政府职能分类5按政府职能分类各类财政支出比重变化010203040506070经济建设费社会文教费国防费行政管理费其他支出6从财政支出结构可以看出国家职能变化的三个阶段：解放初期1953-改革开放前改革开放后国家独立和安全职能突出国家经济建设职能占主导民生支出与行政管理日益重要7按政府收支科目分类8支出功能分类，依据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目。类：综合反映政府职能活动；款：反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作；项：反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。eg：206科学技术»06社会科学»03社科基金支出目前，只有全国公共支出和国有资本经营支出是按照支出功能进行分类。政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算，是政府预算体系的重要组成部分。910公共支出按功能分类（2015年24类）201一般公共服务202外交203国防204公共安全205教育206科学技术207文化体育与传媒208社会保障和就业210医疗卫生211节能环保212城乡社区事务213农林水事务214交通运输216商业服务业等事务217金融监管等事务支出218地震灾后恢复重建支出219援助其他地区支出220国土资源气象等事务221住房保障支出222粮油物资储备事务227预备费228国债还本付息支出229其他支出230转移性支出数额比重教育8.550.55科学技术26.811.72文化体育与传媒15.420.99社会保障和就业19.291.24节能环保17.121.10城乡社区事务38.122.44农林水事务30.001.92交通运输136.798.76资源勘探电力信息等事务887.0256.80商业服务业等事务197.0812.62其他支出107.766.90转移性支出77.564.97全国国有资本经营支出1561.52100.0011表6.22013年全国国有资本经营支出表单位：亿元，%支出功能分类的优点一是能够清晰反映政府各项职能活动支出的总量、结构和方向，便于根据建立公共财政体制的要求和宏观调控的需要，有效进行总量控制和结构调整。二是支出功能分类与支出经济分类相配合，可以形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而为全方位的政府支出分析创造了有利条件。三是便于国际比较。支出按功能分类符合国际通行的做法，这种分类方法将各部门和单位相同职能的支出归于同一功能下，不受国家政府组织机构差别的影响，从而有利于进行国际比较。12按支出经济分类支出经济分类是按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。共设12类。13按支出经济分类（2015年12项）301工资福利支出302商品和服务支出303对个人和家庭的补助304对企事业单位的补贴305转移性支出306赠与307债务利息支出308债务还本支出309基本建设支出310其他资本性支出311贷款转资及产权参股399其他支出14支出经济分类科目的设置原则第一，全面反映的原则。支出经济分类将原来一个粗略反映政府部分支出性质的附属科目表，转变成一个可按支出具体用途独立反映全部政府支出活动的分类体系。第二，明细反映的原则。支出经济分类的科目更加细化，按预算管理要求分设90多个款级科目，可充分满足细化预算和强化经济分析的要求。第三，便于管理的原则。支出经济分类科目的设置既参考了国际通行做法，也充分考虑了我国政府支出管理和部门预算改革的实际需要。152.按经济性质分类按公共支出的经济性质分类购买性支出政府从个人和企业购买原材料和土地、劳动力、资本的生产性服务并由政府直接使用的支出，又称消耗性支出。转移性支出政府在公民之间再分配购买力的支出。表现为资金无偿的、单方面的转移，主要有社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。16购买性支出所占比重越大，则财政的资源配置职能越强，对生产和就业的直接影响就越大；转移性支出所占比重越大，则财政的收入分配职能越强，对收入分配的直接影响就越大。17一般而言，在发达国家，转移性支出占公共支出的比例要超过50％，甚至更高。而在发展中国家，购买性支出的比例往往达到70％甚至更高。这说明发达国家的政府比发展中国家更多地倾向于执行收入分配职能。1819购买性支出与转移性支出国际比较中国数据的计算，按功能性质分类，将经济建设费、社会文教费、行政管理费、国防费之和记做购买性支出。将其他费用记做转移性支出。其他国家为1988年数据，来源IMF《政府财政统计年报》。按经济性质分类的各类支出及其比重变化改革开放前，购买性支出比重占绝对优势，表现出极强的资源配置职能。改革开放后，转移性支出比重大幅度上升，尤其是2005年以后，一直保持较稳定的比例，财政的收入分配职能得到加强。20020406080100120购买性支出占比转移性支出占比6.1.3公共支出的经济影响1收入分配效应3稳定宏观经济2资源配置效应•增加转移支付；•加大民生财政支出；•降低穷人享受混合公共产品的门槛等。•提供非市场物品；•介入市场性物品的提供，使由此引起的效率损失最小化。•乘数效应：四两拨千斤；•反周期运用支出政策216.2公共支出的规模6.2.1公共支出规模增长趋势统计数据表明，公共支出无论是绝对量还是相对量（财政支出占GDP比重），无论是西方发达国家还是发展中国家，都呈现出不断增长的趋势。改革开放以来，我国财政支出的绝对额基本上是一直增长的（除1980s初的几年外），但相对规模却曾迅速下滑，并于1995-1997年达到谷底，此后逐步返升，直至2009年回到20%以上的比例，到2013年达到24.65%。221979-2013年中国财政支出占GDP比重（%）230.005.0010.0015.0020.0025.0030.0035.0019791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013财政支出占GDP比重（%）中国财政支出规模分析1.数量分析绝对数：中国与世界皆成上升趋势。相对数：世界成上升趋势，中国自改革开放后呈下降趋势，但现已制止下滑。2.发展趋势随着国家职能的扩大，经济发展水平的提高，社会的进步和人民生活质量的提高，财政支出的规模，无论是绝对数，还是相对数都呈上升趋势，其中绝对数的上升是明显的、快速的，相对数的上升是不明显的、缓慢的。246.2.2公共支出规模增长的理论1.瓦格纳法则（Wagner’sLaw）随着人均收入水平的提高，公共支出占GDP的比重将会提高，这就是公共支出的相对增长。这一思想是瓦格纳提出的，被后人归纳为瓦格纳法则。将公共支出增长的因素归结为政治因素、经济因素。•政治因素：更多的资源用于治安保障和完善法律法规；•经济因素：工业发展带来人口居住密集化，公共部门需增加管理，解决外部拥挤性等问题；–需求的收入弹性：教育、娱乐、文化、保险、福利服务等的需求弹性使得公共支出增长会快于GDP的增长。252.公民偏好论政府支出的增长是公民偏好的一种表达方式。假定中位选民对公共部门的物品和服务的需求（G），是公共部门物品和服务的相对价格（P）与收入（I）的某种函数（f）：G=f(P,I)收入的增加部分用于购买公共部门的物品和服务。26Case1：对G的需求收入弹性大于1假定收入增加一定百分比，公共物品和服务的需求量增加一个更大的百分比。那么，在其他条件相同的情况下，收入增长过程本身就会使不断上升的收入份额流入公共部门。Case2：对G的需求价格弹性小于1且P会上升随着时间的推移，P上升，政府的收入份额也会上升。Note：公共部门相对规模的增长，并不一定意味着政治过程出了什么“问题”。这很可能是选民的愿望，选民理性地考虑了放弃私人部门物品消费的机会成本。273.皮考克和威斯曼的“阶梯增长说”假设前提：选民享受公共产品和服务却不愿意多交税，并且选民对纳税有“税收容忍度”，政府必须在这一约束条件下决定公共支出。结论：受内在和外在因素影响，公共支出增长呈阶梯状增长。内因：随着经济增长，收入水平上升，以不变的税率征收的税收不仅绝对额会上升，其与GDP的相对额也会上升，于是政府支出的上升会与GDP的上升成正向关系。外因：在非常时期，如发生经济危机、战争时，公共支出上升的压力会骤然加大，政府被迫提高税收水平，而公民在非常时期也会提高其“税收容忍度”并接受较高的税收水平。2829公共支出的阶梯增长趋势阶梯增长说：导致公共财政增长的外因效应分析置换效应审视效应集中效应30对以前财政水平的置换：危急时期，新的、较高水平的支出替代了以前的、较低水平的支出，过后由于公众的税收容忍度提高而不会逆转；对私人部门支出的置换：财政支出对私人支出的取代。社会动荡暴露出的社会问题迫使政府和公众重新审视各自职责，使公共部门增加一些新公共产品的提供。再加之税收容忍度的提高，进一步加剧财政支出扩张。在非常时期，中央政府要集中较多的财力，甚至发行大量国债以满足其公共支出猛增的要求。在正常时期，为促进经济增长，中央政府的经济活动占比也在显著提高。4.马斯格雷夫和罗斯托的“经济发展阶段说”根据罗斯托的经济发展阶段理论，经济的发展一般应经历五个阶段：①传统阶段；②为起飞创造条件阶段；③起飞阶段④成熟阶段；⑤大众高额消费阶段。国家经济发展的不同时期，公共支出的侧重点各有不同，从而导致公共支出的不断增长。31初级阶段在经济发展的起飞和起飞前的准备阶段，公共投资在总投资中占有较大的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、交通系统、环境卫生系统、法律与秩序、医疗与教育，以及对人力资本的投资等等。他们认为，公共部门对基础设施的投资对于处于经济与社会发展的早期阶段的国家进入中等发达阶段来说，是必不可少的。32中级阶段到了增长的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。此外，无论是在发展的早期还是中期，都存在着市场失灵，从而有可能阻碍经济趋于成熟，因此，为了纠正市场失灵，政府的干预也应该增加。马斯格雷夫认为，整个发展阶段，GDP中总投资的比重是趋于上升的，但公共部门的投资占GDP的比重却会下降。33成熟阶段罗斯托则指出，一旦经济达到成熟阶段，公共支出的结构将会产生变化，将从关于基础设施的支出转移到对于教育、医疗和福利服务的支出。而在“大众消费”阶段，用于收入维持和福利再分配政策的公共支出，相对于公共支出的其他项目将会大幅增长，也会快于GDP的增加速度。马斯格雷夫和罗斯托的理论十分关注公共支出内部各个项目相对比例的变化，因此他们的经济发展阶段模型实际上是关于公共支出结构长期变化的理论。34世界各国财政支出增长的原因都可以归结为三类：35经济性因素