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第七章市公共事业管理城市公共事业管理主要是指城市政府对辖区内的教育、科技、文化、卫生等领域的管理，它是整个城市管理中的基础性工作，具有十分重要的意义。随着城市化发展水平的不断提高，城市公共事业也进入了新的发展阶段，人民生活水平的提高也对城市公共事业提出了要求，这也势必为城市公共事业管理提出了新的挑战并提供了新的机遇。第一节城市公共事业管理概述一、城市公共事业管理的含义城市公共事业是以满足全体城市居民的共同需要为基本目标，不以营利为目的，关系全体城市居民基本生活质量和共同利益的特定的城市公共服务。城市公共事业管理是指城市政府在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，对城市公共事业进行决策、计划、组织、协调和控制的过程，以保证实现社会公益目标，确保城市居民生活质量，促进城市社会经济发展。具体来说，城市公共事业管理的含义包括：(1)城市公共事业管理所适应和满足的是城市居民在教育、科技、文化、卫生、体育等方面，维护和提高自身的素质水平以及在基础设施、社会保障等方面的需求。这既是城市公共事业存在和发展的根本原因，也是城市公共事业所提供的公共物品与企业所提供的私人物品之间的主要区别。(2)城市公共事业及其管理所提供的有形产品和无形服务在性质上属于公共物品。城市公共事业所提供的产品和服务中少数属于纯公共物品，如路灯等，而大部分则是具有排他性与非竞争性的准公共物品，适度收取使用费是城市公共事业单位实现排他性的主要手段。从非竞争性来看，公共品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品，也就是说，任何人对公共物品的消费都不会影响到其他人的利益。(3)城市公共事业的主体是国有企业和单位，也允许一部分非国有企业和单位进入城市公共事业领域，通过展开有序而适度的竞争，以增加城市公共服务的数量和种类，提高城市公共服务的质量。(4)城市公共事业领域的资金投入以政府财政为主，其产权结构也以国家所有为主，这是由公共物品的内在属性所决定的。然而，随着城市化和市场经济的深入发展，仅仅依靠政府财政和单一所有权结构，难以满足城市居民对公共物品日益增长的需求，也不利于充分利用各种社会资源，提升公共物品供给的质量和效率。因此，应当允许和鼓励多种所有制在城市公共事业领域的存在，也应当积极扩展筹资渠道，适度扩大公共事业领域中非国有制经济在资金投入和产权结构中的比重。(5)城市政府有必要对城市公共事业实行必要的管制。城市政府对城市公共事业的管制，一是出于维护公共利益的需要。在城市公共事业领域，始终存在着多数公民获取公共物品的整体利益、个体公民在接受公共产品和公共服务时所享有的合理合法权益，与城市公共事业单位及其工作人员不恰当地谋取团体和个人利益之间的矛盾。城市政府有义务和责任行使职权，保障前者的利益，规范后者的利益实现方式。二是弥补市场机制有限作用的需要。在城市公共事业领域，由于不能单纯地以利润为导向，不是完全的市场竞争，市场对事业单位不能发挥完全的驱动和激励作用，因此，城市政府更有必要对城市公共事业领域实行适当的管制。三是监督财政资金合理使用和确保公共产权保值增值的需要。城市公共事业领域以政府财政支出为主，以国家所有的产权为主，这就要求有城市政府依法实行必要的管制。(6)城市公共事业的目标是以社会效益为主，兼顾经济效益。由于城市公共事业是满足城市居民维护自身素质和生存需要的共同性需求，因此，城市公共事业管理的目标必须以社会效益为主；另一方面，适度的市场竞争是搞好城市公共事业管理的主要动力，所以，公共事业管理还必须兼顾经济效益。(7)城市公共事业主要涉及教科文卫体、基础设施、社会保障三个基本领域，同时也涉及第一、二、三产业的部分领域。教科文卫体领域是为了适应城市居民维护和发展自身素质的需要，基础设施领域是为了适应满足企业生产和居民生活的外部条件以及居民生活基本需求的需要，而社会保障领域则是为了适应保障少数居民最低生活水平和多数居民基本生活水平的需要。对第一、二、三产业的部分领域实施必要的公共事业管理，主要表现出三个基本特征：一是由法律、法规授权的某些方面的公共权力，既不适合由企业依靠市场竞争机制来行使，也不适合社会团体作为一定的社团事务来行使；二是由专业技术人员运用一定专业的知识和技术来提供服务，可以收取适当的费用，部分弥补用于建筑设备、材料、人力耗费方面的成本；三是与行政机构的工作部门存在着对口关系。它指一定的城市公共事业单位与行政机构的工作部门在社会同一领域或方面行使职能，区别在于事业单位的职能属于公共服务的性质，而行政机构工作部门的职能则是属于公共管制的性质，这种区别归根到底是由城市居民的物质和文化需求，以及在每一方面分别由对秩序的管制和对服务的提供这两种构成所决定的。二、城市公共事业管理的效益关系城市公共事业管理效益，是指城市公共事业管理的目标、客观结果给城市居民带来的有益的效果和利益，包括环境效益、社会效益、经济效益三个基本组成部分。城市公共事业管理通过保障城市居民的素质和必要需求以及企业生产的外部条件，促进城市经济和社会的发展。城市公共事业管理的效益关系，是指城市公共事业管理所导致及所追求的环境效益、社会效益和经济效益之间的关系。城市的公共事业是城市经济和社会发展的组成部分，也是城市公共部门对城市社会公共事务进行管理的组成部分，是有相对独立地位的城市公共服务部门，因而具有自身特殊的发展规律。所以，有必要从城市的经济和社会发展、城市公共管理、城市公共事业管理三个层面来考察环境效益、社会效益、经济效益三者之间的关系，并对这三种效益之间的关系在不同的层面予以科学定位。在城市的经济和社会发展层面，应追求环境效益优先、经济效益为主、兼顾社会效益的目标，实现环境、经济、社会的协调发展和良性循环。自然环境得到保护和合理利用，可以为社会的可持续发展提供基础；经济效益较高则为保护自然环境、提高市民生活水平、推动社会全面进步提供所需的物质财富。环境效益优先，是基于自然界决定人类社会、对自然环境的利用应有利于人类的可持续发展等基本认识。从城市的经济和社会发展范围来看，无论是在经济的发展阶段，还是在经济的发达阶段，始终应坚持以经济效益为主，这与让市场在资源配置中发挥基础性作用和坚持效率等原则是一致的。之所以在城市的经济和社会发展中应以经济效益为主，首先是因为城市经济和社会发展，归根到底有赖于劳动生产率的提高，而无论是一个企业，还是整个城市的劳动生产率提高的根本标志是经济效益。其次是因为环境效益和社会效益的提高以经济效益为基础，只有在经济效益较高的前提下创造出更多的物质财富，才能促进社会各项事业的发展和社会的全面进步。最后是因为城市政府的公共管理和公共服务都有赖于城市经济效益的提高所提供的税收作为财力基础。与城市的经济效益相联系的社会效益关注社会公平，对社会弱势群体给予更多的帮助；关注市民的集体性消费，提供更多更好的公共服务；关注企业生产和居民生活所必要的外部条件。兼顾社会效益的含义是社会效益的发展以经济效益的提高为前提；社会效益的发展有利于经济效益的提高，而不是损害经济效益；提高经济效益的主要目的是体现按劳分配，促进社会效益的实现。在城市政府的公共管理层面，三种效益的关系可以表述为坚持环境效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益。城市政府公共管理的宗旨是维护城市居民整体、长远、根本的利益。生态平衡的自然环境是人类社会生存和发展的前提，是城市居民公共利益的第一目标，是城市社会效益和经济效益的基础，理应优先于城市的社会效益和经济效益。城市政府的公共管理之所以不能以经济效益为主，主要是因为城市政府的性质不是经济实体，它自身不能创造经济效益。城市的经济效益也不能主要靠它的职能行使和强制手段来创造，而应依靠企业来创造。城市政府的公共管理以社会效益为主，其含义主要是为企业生产和居民生活创造良好的外部环境，包括基础设施、社会保障、教科文卫体等方面。城市公共事业管理的效益关系，是环境效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益。它是城市公共事业适应市民需求的根本要求，是城市公共事业管理的绩效目标，也是考核城市政府管理公共事业的工作部门、公共事业单位首长工作的依据。城市公共事业管理以环境效益优先，是指绝不以牺牲自然环境为代价来发展城市公共事业，绝不对自然环境造成不可治理、不可逆转的损害。由于专业技术人员较多、公共性较强、有财政资金支持等原因．城市国有公共事业单位应带头在工作中自觉保护自然环境，履行职责，发挥专业技术特长，积极参与环境整治，从组织、机制、制度、资金等方面人手，使城市公共事业管理中的环境效益、社会效益、经济效益实现良性循环。城市公共事业管理之所以应以社会效益为主，首先是因为城市公共事业单位是非营利机构，不能以营利为主要目标，不能以经济效益为主，而是要以社会公益为主要目标。其次是因为城市公共事业主要是适应维护和提高市民的素质和必要需求而存在的，它与企业通过市场所适应的个别性、差距性的需求不同，城市公共事业所适应和满足的是多数公民水平相当的需求，这正是城市公共事业管理所追求的社会效益的核心所在。最后是因为城市公共事业单位所提供的公共服务具有公共属性，所谋求的是公共利益，在此过程中，市民个人利益的满足是通过多数市民的利益得到保障来实现的，城市公共事业管理只能以社会效益为主。城市公共事业管理以社会效益为主具有特定的含义。第一，城市公共事业单位的资金来源采用政府财政支出与适度收费相结合的模式，表明城市居民无需为所消费的公共服务支付全部价款，其实质体现了社会公平，即能力较强的市民通过多缴税款帮助能力较弱的市民，因而在接受城市公共服务的水平方面，能力不同的市民之间并没有太大的差别。第二，城市公共事业管理的主要目标是适应多数市民维护和提高自身在教科文卫体方面的素质和在基础设施、社会保障等方面的必要需求。这一目标有两个基本特征：一是多数市民的素质要求和必要需求；二是在基本一致的水平上实现这些要求和需求。第三，对支付能力有限的市民，经政府有关部门审批同意，减免城市公共服务收费，减免的部分由公共财政予以补偿。它体现了支付能力较高的市民和其他多数市民对少数支付能力较弱市民的帮助，这也是社会效益的重要方面。城市公共事业管理必须兼顾经济效益的原因有三。原因之一是无论公共事业单位的管理还是城市政府对公共事业的管理，都主要依靠国有公共事业单位和非国有公共事业单位之间展开的适度市场竞争作为动力，这有利于城市公共事业稳定持续发展。原因之二是减少政府财政支出需要兼顾经济效益。讲求经济效益，把降低成本的控制指标分解到公共事业单位的部门和个人，有利于节约使用政府财政支出，有利于减员增效。原因之三是把公共事业单位外部竞争的压力转化为改善公共事业单位经营和内部管理的基础。物质利益关系是人们之间利益关系的基础，物质利益原则是公共事业单位管理仅次于精神激励原则的重要原则。以精神激励为主导，同时受分解到个人岗位责任的经济效益指标的制约，是公共事业单位管理所谓“双管齐下”的有效方法。城市公共事业管理兼顾经济效益主要表现在：第一，降低成本。包括减少提供公共服务中的设备和材料消耗，通过精简员工减少人员费用，减少与提供公共服务没有直接联系的多种费用等。第二，减少财政支出。减少财政支出应理解为提供等量的公共服务因降低成本而减少其中的财政支出。第三，实现公共事业单位国有资产和其他非国有资产的保值增值。第四，公共事业单位依靠质优价廉的公共服务吸引消费者，从而取得更多的服务收入。第五，随着公共事业单位服务收入的增加，提高公共事业单位职工的收入水平。三、城市公共事业的基础管理1．城市公共事业的规划管理城市公共事业的规划管理，是城市政府为了适应城市经济和社会发展的需要，以及满足市民提高物质和文化生活水平的需求，对城市公共事业的数量、质量、空间布局等所作的预测和安排，以及对这种预测和安排进行监督和调整的过程。城市公共事业的规划管理可以分为以下两类：(1)城市公共事业的计划管理。城市公共事业的计划管理，是城市政府的计划部门会同城市公共事业主管部门，对今后若干年限内城市公共事业在数量和质量方面发展所作的预测和安排，并会同城市政府的财政、土地、物资管