第三方支付国际监管研究及借鉴

第三方支付国际监管研究及借鉴近年来，国内第三方支付市场发展迅猛，规模不断扩大。第三方支付市场的迅猛发展对监管提出了更高要求。如何构建我国的第三方支付业务监管体系，确保第三方支付业务在规范的前提下健康可持续发展，为扩大内需、刺激消费，促进我国经济发展方式转变贡献力量，是当前央行及政府有关部门都在探寻的一个课题。“他山之石，可以攻玉”，本文试图通过比较分析美国、欧盟等国和地区有关第三方支付业务的监管模式、监管原则和监管措施等，探讨我国第三方支付业务的监管方式和措施的发展，进而提出对我国第三方支付业务监管的相关政策建议。一、第三方支付监管的国际比较美国、欧盟等国家和地区第三方支付起步较早、发展较快，近年来对第三方支付的监管指导思想逐步从偏向于“自律的放任自流”向偏向于“强制的监督管理”转变。自上个世纪70年代，特别是2000年以来，欧美等发达国家和地区先后制定了一系列有关电子支付以及非银行类金融机构和金融服务的法律法规，至今已形成一套适应本国第三方支付机构发展的法律框架与监管模式。（一）监管模式美国对第三方支付实行的是功能性监管，将监管的重点放在交易的过程而不是从事第三方支付的机构。1999年颁布的《金融服务现代化法》将第三方支付机构界定为非银行金融机构，其监管从属于金融监管的整体框架，即实行功能性监管。《统一货币服务法案》是监管第三方支付机构的另一部重要的法规，自2000年以来，美国已有40多个州参照《统一货币服务法案》颁布了适用本州非金融机构货币服务的法律。与美国的功能监管模式不同，欧盟对第三方支付的监管为机构监管，倾向于对第三方支付机构给出明确的界定，先后颁布了《电子签名共同框架指引》、《电子货币指引》、《电子货币机构指引》等具有针对性的法律法规。早在1998年，欧盟就规定网上第三方支付媒介只能是商业银行货币或电子货币。基于这种规定，欧盟对第三方支付机构的监管也是通过对电子货币的监管加以实现的。此外，欧盟颁布的《增进消费者对电子支付手段的信心》、《反对非现金支付工具的欺诈和伪造行动框架》等通告是规范第三方支付机构的有益补助。（二）监管目标在监管目标方面，世界主要发达国家具有较高一致性。总体目标均是建立和维护一个稳定、健全和高效的第三方支付体系，保证第三方支付机构和第三方支付市场稳健发展，进而推动经济和金融发展。从具体目标看，首先是促进第三方支付手段和支付体系的高效和安全，这也与中央银行对零售支付的监管目标是一致的。其次是加强对消费者的保护。由于第三方支付机构与消费者之间存在信息不对称，且多数第三方业务存在负的外部性和天然垄断性，因此，各国监管部门都把消费者保护作为第三方支付监管的重要目标。再次是防范洗钱等方面的风险。第三方支付为资金的转移提供了一种新的快捷渠道，有可能被洗钱者所利用，因此反洗钱也成为各国第三方监管的重要目标。（三）监管原则1.审慎监管原则鉴于客户沉淀资金（备付金）在确保第三方支付稳健运营、保护消费者权益方面处于核心地位，美国对第三方支付机构的审慎监管原则首先体现在对客户沉淀资金的监管上。鉴于美国法律将第三方支付平台上滞留的资金视为负债，而非联邦银行法中定义的存款，通过规定第三方支付平台滞留的资金需要存放在商业银行的无息账户中，美国联邦存款保险公司进而以提供存款延伸保险实现对滞留资金的监管，每个用户资金的保险上限为10万美元。欧洲议会与欧盟理事会于2000年9月18日颁布的《关于电子货币机构业务开办、经营与审慎监管的2000/46/EC指令》是为规范欧盟电子货币活动而采取的一项重大立法措施，其中体现的重要原则之一就是审慎监管的原则。该指令不仅对电子货币机构提出了自有资金、初始资本金和持续资金要求，也对电子货币机构所能从事的业务范围及其所收资金的投资活动给予了严格限制。2.强化监管与支持创新兼顾的原则美国作为第三方支付业务和互联网电子商务的主导者、先行者及全球最大的受益者，主张政府尽量减少管制措施以促进第三方支付和电子商务的发展。因此，尽管美国针对第三方支付建立了较为完备的监管框架，但在一些具体规定上相较其他国家仍显宽松，以鼓励创新。欧盟所引入的电子货币机构审慎监管机制虽然是以信用机构业务审慎监管框架为参照标准,并在后者的基础上产生，但它毕竟是不同于后者的一套独立的具有自身特色的监管机制。欧盟希望其构建的监管框架一方面可确保电子货币机构稳健和审慎运营,有助于电子货币在发行和应用中充分发挥其优势；另一方面又极力避免使自身成为电子货币技术不断革新的障碍,以免遏制有关技术的进一步发展和创新。3.消费者保护原则在防范系统风险的前提下保护消费者权益是西方市场经济监管的核心原则之一，第三方支付行业也不例外。从法律规定看，美国相关的消费者保护主要是从消费者使用信用卡、借记卡以及电子现金等支付工具进行支付的角度来规定，通过第三方进行的支付也被纳入其中。在欧盟方面，欧盟委员会1997年发布了名为《增进消费者对电子支付手段的信心》的通告，提到监管机构应考虑与消费者有关的问题：一是监管机构必须向电子货币的发行人和使用者提供透明度、责任和争议解决程序的指南，以维护使用者的信心。二是监管机构必须考虑欺诈和伪造的风险，提高安全性。（四）监管措施欧美等发达国家和地区对第三方支付机构规定了必要的准入门槛，要求第三方支付平台需通过审批取得执照，审批的内容包括资金实力、财务状况、风险管理以及报告制度等方面。更重要的是，这种对第三方支付机构的审慎监管并不是单一、静态的，准入审批只是监管的开始，分类监管和动态监管的实施能够更好地控制风险、保证第三方支付机构维持良好的经营和财务状况。1.许可证和准入要求通过《统一货币服务法》，美国对第三方支付机构实行有针对性的业务许可，并设置了必要的准入门槛。《统一货币服务法》规定所有从事货币汇兑等业务的机构都必须登记注册，获得许可并接受监督检查。美国对第三方支付机构的许可证和准入要求包括联邦和州两个层面。在联邦层面，目前主要是要求其履行相应的登记、交易报告等程序。在州监管层面，货币转移业务经营机构必须获得州监管当局的专项业务经营许可。欧盟《2000/46/EC指令》、《2009/110/EC指令》等规定，各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。根据最新的《2009/110/EC指令》，第三方支付机构要想获得电子货币机构资格，必须具备不低于35万欧元的初始资本金，且申请者必须向所在会员国的主管当局提交一份包括拟设立的电子货币机构的商业计划、初始资本金证明、内控制度、总公司及高级管理人员的相关材料等内容的申请资料。2.过程监管和动态监管美国的《统一货币服务法》建立了动态的检查、报告制度，它明确规定从事货币汇兑等业务的机构应当定期接受现场检查，变更股权结构必须得到批准。这类机构必须维护客户资金的安全、具有足够的流动性，还应符合有关反洗钱的监管规定，确保数据信息安全等。同时，对获得许可的机构还需要每年登记一次，对于不再符合规定的企业，设置了终止、撤销和退出管理。《统一货币服务法》规定，在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务的机构退出该业务领域。欧盟也同样对第三方支付机构实行动态监管，主要注重以下几点：自有资本、充足的流动资金、合适的风险管理系统以及必要的报告制度。《2009/110/EC指令》规定，初始资本金必须是持续性地持有,并且明确规定了从事不同业务的电子货币机构持续性持有自有资金的最低限制。《2009/110/EC指令》也对第三方支付机构沉淀资金的投资犯罪做了明确规定。二、国内监管存在的不足对比美欧等国外成熟监管经验，总体来看，目前我国第三方支付监管中存在下列问题：（一）第三方支付监管立法有待完善首先，我国虽然制定了《管理办法》，但其仅是一部部门规章，法律效力层级比较低，可以采取的监管和处罚方法有限。其次，《管理办法》仅对各类支付服务业务规则、沉淀资金管理、消费者保护、反洗钱等做了原则性规定，可操作性较差，有必要尽快制定相应的配套办法。再次，与第三方支付有关的刑事立法、民事立法也有待进一步完善。（二）第三方支付的分类不适应业务发展和监管需要《管理办法》将非金融机构支付服务分为网络支付、预付卡发行与受理、银行卡收单，并按这种业务分类发放《支付业务许可证》。这种分类方法不能满足科技的发展和支付服务市场分工的进一步细化，各种支付工具、支付方式和支付渠道之间相互融合，导致原有的分类方法不仅不适应第三方支付业务的发展，也给监管和相关法规制度的制定造成了困难。（三）规范与发展需要进一步协调总体来看，我国对第三方支付的监管遵循了规范与发展并重的原则，但在一些具体的监管政策方面存在着加强规范政策与促进发展政策不相协调的地方。特别是如何适应第三方支付发展的需要，如何随着第三方监管经验的不断丰富，有针对性的调整规范政策与发展政策的比重，仍需不断改进。（四）备付金监管制度不够灵活我国监管政策要求第三方支付机构的备付金只能以银行存款形式存在。这种监管政策在对第三方支付开展监管的初期，有助于防范备付金被挪用的风险，确保客户资金安全。但该方式规定过死，不是最经济和最有效的备付金监管模式，有必要随着监管的逐步深入采用更加科学、更加有效的模式对备付金进行监管。（五）消费者权益保护不足从我国金融消费者保护领域的整体来看，还存在着缺乏完善的金融消费者保护法律制度体系、维权程序不健全、监管机制不足等问题。在此大环境下，由于消费者与支付机构之间明显的信息不对称，且我国对第三方支付的监管刚刚起步，因此在第三方支付消费者保护方面仍存在着很多不足，影响到第三方支付行业和电子商务的发展。三、对完善我国第三方支付监管的建议（一）完善第三方支付监管立法借鉴欧美经验，我国应在《管理办法》等现有法规制度的基础上，建立针对第三方支付的多层次的、全面的法律体系。一是借鉴国际先进立法经验，出台《电子资金划拨法》等法律，将第三方支付纳入其中。二是尽快出台与《管理办法》相配套的制度办法，不断提高第三方支付监管措施的可操作性。三是进一步提高前瞻性，努力完善与第三方支付相关的法规制度。四是在推进第三方支付法制建设的同时，也应充分发挥行业自律的作用。（二）建立分类监管和动态监管体系第三方支付模式的差别较大，对监管的个性化要求较高，需要建立分类监管的监管体系，而不宜采用一刀切的监管做法。从《管理办法》来看，目前我国对第三方支付的分类监管主要体现在针对不同的地域范围要求不同的注册资本。未来，应针对不同的第三方支付业务模式，建立相应的监管模式。同时，对第三方支付的监管也应由目前的以市场准入为主逐步过渡到以对第三方支付企业日常经营的动态监管为主，建立起符合第三方支付业务实际的动态监管体系。（三）兼顾规范与发展第三方支付提供个性化、功能化的支付服务方案，是传统标准化银行结算服务的有益补充，是现代支付体系不可或缺的组成部分。因此，监管是为了促进第三方支付更好的发展，应在规范的基础上，鼓励其创新和发展。《管理办法》的颁布标志着我国的第三方支付进入监管时代。目前，我国的监管规定和措施相对严格，有助于第三方支付的迅速规范。随着产业发展、监管成熟，有必要对监管机制进行调整和完善，提高监管有效性，进一步推动第三方产业的发展。（四）建立相对灵活的备付金监管制度目前，根据《管理办法》，第三方支付机构接受的客户备付金应当在商业银行开立备付金专用存款帐户存放，但没有规定具体的存放形式。借鉴欧盟经验，建议可以允许第三方支付机构在确保备付金安全，不影响正常支付的情况下，将部分备付金用于投资，但投资应限定于经人民银行批准、高流动性、低风险的项目。同时，为确保备付金投资的安全，并不影响正常支付，可设立针对备付金的监管指标体系。（五）保护消费者的合法权益一是建议以部门规章的形式制定专门的第三方支付消费者权益保护办法，细化《管理办法》中有关消费者保护的规定，对第三方支付中的风险分配和责任承担、支付机构信息披露、消费者个人信息保护等做出明确规定。二是建议在央行内部成立专门的金融消费者保护机构，负责处理包括第三方支付在内的相关金融服务投诉，解