第九章公共政策分析模型与框架

第九章公共政策分析模型与框架公共政策的政治分析模型制度分析模型中(新制度主义)精英分析模型的主张及其评价集团分析模型的主张及其评价完全理性决策模型有限理性决策模型渐进决策模型公共政策的分析框架（支持联盟、间断性均衡、政策创新与扩散框架）公共政策的政治分析模型政治分析模型的主要观点认为，公共政策是政治系统的产出，政策过程本质上是一个政治过程。政治分析模型一般包括政治系统模型、制度分析模型、精英分析模型、集团分析模型。政治系统模型代表人物：托马斯·戴伊政治学角度的政策分析应回答三个问题：政府做了什么或没做什么？政府为什么要这样做？政府行为产生了什么样的结果？核心问题是分析社会环境、政治系统特征和公共政策内容之间的相关性。输入：·需求·支持转换（黑箱）：政治系统（决策者）对社会进行价值分配的结构与过程输出：·决策与行动·权威性价值分配·公共政策方案环境：政治、社会、经济、文化等因素输出对环境的影响系统理论模型制度分析模型制度是一种秩序！横向上，制度包含政治制度、经济制度、社会制度和技术制度。超出政治学、经济学等单一学科界定。纵向上，包含规范性行为准则、宪法、制度安排。政策是制度变迁和互动的产物旧制度主义从美国哥伦比亚大学建立政治学系（1887年）到20世纪中叶，是政治学的旧制度主义时期。直接传承古典主义政治学传统的旧制度主义的主要特征是：第一，政治制度与价值的统一性以及由此带来的政治科学与政治哲学的合一性。第二，整体主义的方法论和世界观。第三，制度中心主义和制度决定论。新制度主义产生的渊源新制度经济分析产生于20世纪60年代，是政治经济学分析中最有影响的分支之一。新制度经济分析完全承袭了新古典经济学的核心假设、方法和工具，在新古典的范式里讨论资源配置所依赖的制度条件，并将传统理论视为外生常量的产权制度、交易费用和组织结构作为关键变量来分析代表人物有：罗纳德·科斯、阿尔钦、张五常、道格拉斯·C·诺斯、威廉姆森等人。新制度主义理论是由美国经济史学家道格拉斯·诺斯等人在20世纪70年代创立。他将制度因素引入经济史研究之中并发现了制度与制度变迁在长期经济增长与停滞中所起的作用，建立了一套“制度—选择—经济和社会结果”的新制度经济学的分析框架和方法。该理论与方法在80年代被运用于政治学、社会学等诸多领域。美国斯坦福大学教授詹姆士•马奇和伯根大学的教授约翰•奥尔逊教授于1984年发表的《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文中阐述了新制度主义产生的现实原因：“社会制度、政治制度和经济制度已经变得更加庞大，更加复杂和丰富多样，显而易见，对集体生活也更加重要。”自此，“新制度主义”一词在政治科学领域中频繁出现。基本理论◆制度的界定～是一种通过规则约束特定行为和关系的一套行为规范，是正式规则和非正式规则约束下的秩序，是扎根于政治组织结构或政治经济关系中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、基本法规、官僚体制运作的程序等。狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。◆制度的形成～⑴博弈→次序→非正式约束（如贯例）→正式约束。制度往往是临界点上各种政治力量冲突的结果。制度与政策形成的路径有所区别。⑵制度的产生和建构涉及人与人、人与组织、组织与组织之间的交易成本问题。（张五常的《佃农理论》）◆制度的形式～正式制度包括由政府和社会组织机构颁布、执行的各种法律、法规、规章、章程、条例与准则；非正式制度包括中共同体内自发演化而来的各种惯例、内化规则、风俗、礼貌等一些不成文的社会规范理，前者对人们行为的约束与惩罚是通过组织实施的，后者则无需通过组织就能够自找实施。非正式制度是正式制度的前提，正式制度是非正式制度的保障新制度主义理论新制度主义中，制度的作用主要被界定为通过在不确定上设置确定性，从而降低交易成本。其中，市场和政府是有效地使交易成本最小化的两种社会制度。交易成本：一定社会关系中，人们自愿交往、彼此合作、达成交易过程中所支付的成本，即人-人关系成本，如市场交易的谈判、签约成本、信息成本。囚徒两难困境公地悲剧集体行动的困境制度的第二个作用：提供合法性机制。合法性机制：社会的法律制度、文化期待、观念制度成为人们广为接受的社会事实，具有强大的约束力，规范着人们的行为。我们对政府、医生、教师等有着强烈的社会期待为什么很多公共政策那么相似？（政策模仿或政策学习）在公共政策分析过程中，新制度主义将制度结构视为社会和政治活动的单元结构，对个体、机构或群体形成制约，并在历史的长河中，对个体形成预期和习惯，从而形成路径依赖。在制定任何一项公共政策过程中，政策制定者可供选择的范围取决于制度的能力。具体讲，制度影响问题的诠释和可能的解决方案、宪制方案的选择和实施方案的途径及贯彻方案的程度，从而影响行动。启示◆政策对制度的依附性～⑴政策在本质上是制度的产物，好的制度一般可产生好的政策，无效的制度则总是产生无效甚至失败的政策。因此，要制定出有效的政策，就必须建立有效的制度并推动其向良性的方向变迁与创新。⑵某种制度可能有利于或不利于某些政策的形成和实施。制度分析认为某种制度特征的组织必会做出某种行动的选择。（如：政府该不该救市？）⑶良好的政策需要适当的制度基础（如：意识形态）与其政策在制度机制上兼容，并考虑其对制度资源的效应。（如：我国电影需要实行分级规制吗？）⑷政策与制度建设关系也是双向的。一方面制度化程度低下往往限制政策发挥效能；另一方面，政策能力的超常发挥又阻碍了制度的建设。（如：质检、城管等用“大检查”运行方式来实现政策目标，而非制度化运作）⑸持续不断的制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件。⑹任何制度本身也有不完善的地方，就是有空子可钻，但是应该有别的东西可以支撑它——意识形态。◆制度安排和设计～⑴制度设计的难点在于利益制衡。只要制定出促进分权和保障自由竞争的制度机制，政治过程就可以生产出具备正当性的政策，所以应该注重探索制度安排问题。⑵制度是内生，而政策主要是外生的，因此，制度的移植比政策的借鉴难度要大得多。精英分析模型精英分析模型是将公共政策视为反映占统治地位的精英们所持的信念、价值观和偏好的一种决策理论。该模型认为,民众远离公共决策过程,对政策既缺乏兴趣,又所知非常有限,一般民众很少向政府提出政策性的要求;此外,民众力量分散,缺乏组织,具有“搭便车”的倾向。政策是从精英向下流至民众,而不是政府响应民情的结果。公共政策是那些具统治地位的领袖人物的偏好与价值观的产物。领袖人物按自己的价值偏好作出政策选择，政府不过是领袖们选择的政策的执行机构，群众对政策是麻木不仁的，舆论不过是左右群众、宣传政策的工具。精英官员与行政人员一般群众政策方向政策执行政策主要反映了精英们的偏好权力流动政策结果18代表人物帕累托米歇尔斯托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中对精英理论的基本观点做了概括：1.社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定。2.作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层。3.从被统治的非精英阶层进人统治人的精英阶层，这个变化过程一定是缓慢且持续的从而才能保持社会的稳定并避免革命的发生。4.在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性。5.公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。6.精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。全国人大代表构成◆政策形成的矛盾～“公共悖论”。所有政策形成机制都涉及两个层面的群体——精英和民众。因此，“公共悖论”（公共政策应根据多数人的意愿和利益而由“少数人”代表或代理者决定的。）是所有公共政策绕不开的一个重要前提。◆公共政策的偏向～政策产生的前提是精英集团对基本的“游戏规则”具有共识，政策方案只有与此相符才可能进入政策议程。公共政策并不能很好的反映公众的要求，而主要反映精英的兴趣和偏好。公共政策的变革和创新只是精英们对其价值观重新定义的结果。公共政策往往偏离社会预期的公共利益的理想状态。◆精英模式的信息流～精英模式的公共政策是领导集团向下传达到民众，而不是政府响应民众的政策需求的结果。对精英分析模型的评价◆精英模式的优点～⑴精英模式实质是委托代理制的简化。其优点节约成本，效率较高。因为科学而合理的规则往往只能由具有一定知识基础和能力，掌握管理方法的精英完成。复杂的社会依赖精英去运行⑵精英模式使公共政策成为政治权力的产物，从一定程度上说，加快了政治系统对公共问题的反应能力。⑶现代社会的一个重要特征就是职业分工越来越细，专业化程度越来越高，社会各种复杂的成分越来越多。而对于这样一个日益复杂化、专业化、职业化的社会进行日常管理，必须依赖一个职业化、专业化的精英群体。⑷精英模式对资源的垄断，一旦由于初步的成功获得民众的信任，就可以用比短期选民政府长远得多的眼光，思考政权的利益。其行动也会像军队一样高效的行动。◆精英模式的问题～⑴精英模式在各种社会都有一定的文化和社会心理基础。在中国“父爱主义”的传统和计划经济体制更强化了精英意识。精英模式普遍存在“好心办坏事”把自身的价值取向，简单等同于社会公众价值。把自身的主观想象，简单等同于客观的社会需求和社会规律。⑵在公共利益形成过程中，一般的说，社会精英（经济、政治、知识精英）比普通公民的作用要大些，如何防止精英利益取代公共利益？保证人民的代表——议员不背离人民的意志；作为政府如何保证公共利益作为公共政策的出发点和立足点（如何能保证政府作为一个抽象人能够准确地、忠实地代表组成一个社会的具体人的利益呢）？23案例：退耕还林政策精英方面环保主义在精英价值体系中的影响精英们的话语霸权具体政策农牧民方面对摆脱贫困和过好日子的渴望农牧民的应对行为结果呢？启示◆精英模式的演化～“新权威主义”（认为民主化是一个长期的过程，政治体制民主化的演进必须要经历三个阶段：集权政治→威权主义→多元民主政治）反对大众民主，而赞成精英政治和精英民主。目前，我国学界实际存在的两大改革流派（“存量与增量民主派”和“宪政民主派”），就是对此不同认识的结果。总体上看，我国正处于威权主义阶段，权威既可能有害，又非常重要。◆精英模式与民意～中国精英模式运作中的民意经历了从“经验型”到“拟制型”，再到“验证型”的三个发展阶段，领导人由自上而下地强加民意转变为乐意倾听民意。民意更受瞩目，在政府内部表现为人大和政协权力的增强，在民间则表现为民意调查公司、网络意见和媒体专栏作家群的崛起。◆精英模式的改进～⑴现代民主制用怀疑的眼光来看待台上的精英。应警惕精英群体之间利益结盟；为了避免政客为祸，只能依靠反对派的平衡。只能靠启蒙了的民众自己，只能靠健康的制度。⑵化解公共悖论主要靠完善表达机制、决策参与机制和舆论监督机制。在决策过程中吸纳部分公众代表参加，重视智囊团或思想库的作用，畅通信息流通渠道，开展公众、媒介、政党、团体等方面的监督，从而使“少数人”能真正地代表多数人。⑶看待精英模式要防止走另一个极端——民粹主义。最健康的制度，其公共决策是建立在广泛的参与之上，但离不开最专业化的知识体系和社会建制。有实效的民主应是“最专业的知识”指导下的参与，是精英与民众的沟通和合作而不是分裂对抗。集团分析模型政治学的集团理论是美国政治学家戴维•杜鲁门(D.Truman)完善的,其著作有“TheGovernmentalProcess”.莱瑟姆(EarlLatham)应用集团理论分析政府在政策形成中的作用,从而形成了集团模型（GroupModel）代表人物及著作：詹姆斯.E.安德森《公共决策》、奥尔森《集团行动的逻辑》等。26又叫利益集团模型，认为公共政策是各利益集团之间互动的结果。每个集团都希望政府制定的政策能够满足其所争取的利益。在追求自己的目标时,一个集团的行动可能会影响到另一个集团目标的达成。政府的功能就是使用政策手段处理集团之