第二章__土地行政管理体制

土地行政管理学第二章土地行政管理体制第二章土地行政管理体制概述部分国家或地区土地行政管理体制中国土地行政管理体制土地行政体制，是指土地行政主体的机构设置、管理智能权限的划分及其运行方式以及隶属关系等方面的体系和制度的总称。第一节概述第一节概述土地行政管理体制在我国其主要内容包括：从中央到地方五级土地行政管理机构的设置及相互关系，各级土地行政管理机构的职责和权限划分，以及运行方式。第一节概述一、土地行政组织特征作为政府的一个重要的职能组织，土地行政组织既具有一般的国家行政组织的特征，同时又具备其自身特殊的组织特征：政治性——具有明显的阶级性社会性——为社会公众的利益提供土地保障；组织协调和平衡各不同的社会团体对土地的要求法制性——依法行政的基本原则（土地行政组织依法设立；对土地的管理具有法制性；管理接受其他的国家主体和社会法制化监督）权威性——履行土地行政时的手段、方案具有权威性专业性——土地配置需要政府参与和调节；专业知识第一节概述二、土地行政体制——构成要素土地行政组织是由若干要素组成的有机整体，这些要素主要有：权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、规章制度和运作过程、功能、信息等，这些构成要素及其结合方式直接影响到土地行政组织的效能性质、作用程度和范围。土地行政目标——土地行政努力的方向；检验土地行政组织绩效的一个重要指标。（土地行政组织目标是多向的：有总目标和分目标、近期目标相长远目标等，但根本目标在于贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策）土地行政组织制度——公平行使公众赋予的权力的保障；土地行政组织健全与否的主要标准之一第一节概述权责关系——权力和职责的分配关系（权力与责任是土地行政组织结构的基础）机构和岗位设置——根据土地行政组织目标、职能范围在组织内部进行分工，称为组织机构设置（由上而下层级机构、横向平等机构）。在机构设置的基础上设置岗位（组织目标、任务、权力相职责具体落实到个人身上，是最基础最小的单位）物质条件——包括经费、设备、办公场所相用品等行政组织进行活动必不可少的条件和资源，是土地行政组织完成组织目标相任务不可缺少的条件第一节概述组织人员构成——土地行政主体是土地行政组织，而人是构成土地行政组织的细胞，是组织的生命和灵魂。人员的构成包括专业水平、知识结构、年龄结构等。人的素质或状况直接影响到土地行政组织的效能。土地行政行为——把行政行为作为土地行政组织的一个构成要素是由土地行政组织特性所决定的。所谓土地行政行为方式是指土地行政机关及其行政人员，在土地行政管理活动中，基于行政权力所实施的能够发生法律效果的行为。（行政命令、行政处分、行政制裁等）第一节概述二、土地行政体制——土地行政组织种类土地行政组织形式多样，不同国家（地区）由于政治体制、历史沿革的不同，土地行政组织存在差异。按土地管理职能和责任范围的不同，可以分为：决策组织——土地行政组织系统中最高层的核心机构，也称为首脑机关。职能：对辖区内重大的土地行政问题进行集中领导和决策；督导职能部门完成土地行政管理任务；推行政府土地政策。（国土资源部门的领导班子）职能机构——负责贯彻执行最高土地行政领导决策和政令的办事机构。职能：将土地行政组织目标再按职能不同细分为具体的目标和行动方案，并层层落实到具体工作中，是土地行政的行动实体。（地籍、地用、地价、地税等部门）第一节概述二、土地行政体制——土地行政组织种类辅助组织——向土地行政领导决策机构提供决策信息、依据、方案、或帮助实现最佳决策、指导协调及内部管理的各种职能机构。（分为办事机构、咨询机构等）办事机构——办公机关，通常指协助领导处理日常事物的综合协调办事机关，如办公室、人事、财务、计划等管理部门咨询机构——指为土地行政决策者提供谁和可选方案，并出谋划策的专门性组织。不是决策机关，也不是执行机关，它具有业务独立的地位，基本职能是为土地行政研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才、宣传土地科学知识等。（不是决策机构，也不是执行机构）监督组织——根据土地行政领导决策机关的决定及政策与法律规定对土地行政活动进行监督检查的执法机构。土地监督机构具有相对独立性，职责：对土地行政过程中土地行政组织和行政人员是否遵纪守法、认真履行职责、是否滥用权力等的监督。第一节概述二、土地行政体制——管理体制的模式土地行政管理中的职能关系代表着最基本的管理秩序。土地行政组织职权划分是国家行政组织按照宪法和法律规定，根据实际管理需要将行政权力划归各层级、各部门和各职位的过程。这种行政权力的划分，归属所形成的体系制度就是土地行政领导体制，是土地行政管理体制最为核心的内容之一。依据职权关系，土地行政管理模式一般有以下几种不同类型：第一节概述二、土地行政体制——管理体制的模式1.集权制和分权制集权制指行政权力集中于中央政府或上级机关。中央政府或上级机关对地方政府或下级机关有直接指挥管理权。地方政府或下级机关依据上级指令、授权分为实施管理活动。[优点]政令统一，便于指挥，力量集中，利于统筹兼顾。[缺点]容易导致上级专断，限制地方或下级的积极性、创造性，管理方式单一，适应环境能力差。分权制指中央政府或上级机关将行政权力授权给下级机关，自己处于监督地位。地方政府或下级机关在其权限范围内有完全自主权，中央或上级不得随意干涉。[优点]能避免上级专断，有利于地方或下级积极性、主动性、创造性的发挥，便于因地制宜，灵活决策。[缺点]容易导致各自为政、本位主义、权力分散，不利于集中力量统筹发展，也不利于统一协调。2.首长制和委员会制首长制指行政机构的行政权力归属于行政首长一人，行政首长对所负责机构承担全部责任。[优点]权力集中，责任明确，指挥统一，行政迅速，可实现较高的行政效率。[缺点]个人独揽大权，易导致专断、滥用权力等问题，对首长知识、能力、精力等方面的要求较高，不利于调动下级的积极性。2.首长制和委员会制（从具体行政系统、行政机构内部领导体制划分）委员会制指行政机构的行政权力由两人以上共同执掌，共同负责，集体决策。[优点]可以集思广益，充分发挥集体的智慧与力量，处理问题比较周详，利于科学决策，以互相监督，防止职权滥用等。[缺点]权力分散、决策迟缓、责任不明，影响行政效率。（1982年以前，我国各级政府大体采用委员会制，行政决策在行政首长主持下民主讨论，委员会委员表决决定。1982年新宪法规定了各级行政机关实行行政首长负责制，“三权一责”——领导权、最后决定权、人事提名权和全面负责制;1986年后进行限制：县以上各级人民政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。）3.垂直领导、双重领导和业务领导（从各职能部门与上级部门间的职权关系划分）垂直领导关系是指土地行政管理部门上下对口，下级部门只接受上级业务主管部门的领导，与同级政府没有直接领导关系。双重领导关系是指土地行政职能部门既受上级业务主管部门领导，同时又受本级政府的领导（需要明确一定的主从领导关系）。业务指导关系是指行政职能部门受本政府领导，与上级业务主管部门没有直接领导关系，只进行业务上的指导。第二节部分国家或地区土地行政管理体制在美国，土地的管理、整治与利用没有一个全国统一的机构，它分属于国家有关部门和地方政府管理。联邦政府在土地利用、开发和管理方面主要通过有关部门和法律起作用。在联邦政府一级：内政部土地管理局负责国有草地牧场印第安人事务管理局负责印第安人居留地的土地管理工作农业部水土保持局负责私有土地农业部林务局负责国有林地的管理工作城市规划委员会负责城市土地的管理工作还有一部分土地由国防部负责管理一、美国土地行政管理体制第二节部分国家或地区土地行政管理体制城市规划委员会农业部内政部国防部水土保持局林务局土地管理局能源矿产资源助理局长土地和再生资源助理局长辅助业务助理局长行政事务助理局长州办公室丹佛中心防火中心其他液体矿产租借处液体矿产和水库管理处固体矿产经营处固体矿产租借处矿产政策分析和经济估价处采矿法和可售矿产处有害物质咨询处美国联邦政府林业处猎区资源野马管理处野生动物和渔业处土地处通行权属处娱乐和文化自然保护区管理处阿拉斯加项目咨询处计划环境协调处工程处地籍调查处信息资源管理处消防航空处执法和资源保护业务处资源科学处人事处预算处财务处管理研究处计划评价处行政管理处第二节部分国家或地区土地行政管理体制日本政府十分重视土地管理工作，设立了全国城乡土地管理机构——国土厅。其主要职责：合理利用国土资源，均衡发展国土，以利于健康、文明、舒适的生活环境。国土厅下设长官官房、水资源部、规划调整局、土地局、大都市圈整备局、地方振兴局、防灾局，其中土地局为主要土地管理执行机构二、日本土地行政管理体制国土厅长官官房水资源部大都市圈整备局地方振兴局防灾局土地局土地政策课土地利用调整课地价调查课国土调查课国土审议会水资源开发审议会土地政策审议会土地鉴定会规划调整局第二节部分国家或地区土地行政管理体制长官办公厅：综合协调。水资源部：全国水资源的政策规划、立法和推进，开发水资源的计划和利用。规划调整局：国土利用计划、综合开发计划。土地局：土地利用计划、地价、政策、情报。大城市圈整备局：首都圈整顿计划、大城市功能的改善。地方振兴局：地方振兴计划、政策和推进。防灾局：防灾措施的规划、立法、调查和推进。二、日本土地行政管理体制第二节部分国家或地区土地行政管理体制新加坡土地局是一个有权威的行政管理机构，他代表政府对全国土地实行统一管理。该机构既通过制定政策、法规、计划、规划从宏观上对土地进行管理，又通过出让国有土地、征用私人土地、监督和处理违法占地和用地以及征收地税等微观手段管理土地，是对土地一统到底、实施全面管理的综合性管理机构机构设置：土地局下设土地割让署、土地征用署、国家土地管理与监督署以及综合服务署。三、新加坡土地行政管理体制土地局（局长）割让一处割让二处割让三处割让四处特定用地分配处准证处监督、执行处政法处人事财务处测量、制图处土地割让署国家土地管理与监督署土地征用署综合服务署副局长人事管理科税务科第二节部分国家或地区土地行政管理体制台湾土地管理机构分为专设行政机构和临时、辅助性机构，前者习称地政机关，从“中央”到省、市、县均设有专管地政的机关，其主要职责规定为：地权限制与调整；土地征收；地籍测量；土地登记；土地使用管制；公有荒地测旦与招垦；土地重划；规定地价；估定土地改良物价；后者为贯彻执行有关政策设立的委员会等。四、中国台湾省土地行政管理体制第二节部分国家或地区土地行政管理体制内政部地政司地籍科地价科地权科地用科方域科测量科负责有关疆界及行政区域规划勘测；有关标准、图及志书编印；有关水陆图审核；有关地图资料搜集整理；地名标准化事项等。第二节部分国家或地区土地行政管理体制香港土地管理机构是整个香港行政机构的一个组成部分，涉及较多部门，没有设立独立的专门机构。将香港有关土地的机构按其职能可以划分为决策机构、咨询机构、执行机构相辅助机构四大类。五、中国香港特别行政区土地行政管理体制香港土地管理机构决策机构土地开发政策委员会城市规划委员会规划环境地政科房屋委员会工务科咨询机构土地及建设咨询委员会环境污染问题委员会执行机构规划署屋宇地政署房屋署拓展署工业署辅助机构差饷物业估价署土地注册署土地审裁处第三节中国土地行政体制土地行政组织目标是其组织要达到的目的，期望取得的成效或应完成的任务，是国家依据社会需要，按法定程序确定的。在具体的行政机构中，表现为土地行政的职能目标我国土地行政机构的职能目标是国务院和各级政府依照法律和法规确定的，具有法律约束性，是必须实现而不可让步的。土地行政组织的职能目标主要为：一、中国土地行政组织目标体系第三节中国土地行政体制国土资源部是代表国家负责全国土地、城乡地政统一管理工作的职能部门和行政执法部门，主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。其主要职能目标为：(1)拟定有关法律法规，发布土地资源、矿产资源、海洋资源(农业部负责的海洋渔业资源除外，下同)等自然资源管理的规章；依照规定