第二章风景名胜区法律制度.

第二章风景名胜区法律制度本章主要介绍了风景名胜区法规的概念及特点，阐述了风景名胜区规划、保护、利用、管理、审批与建设管理的有关规定。本章提要一、风景名胜区的概念及特点1、风景名胜区的概念风景名胜区：是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。风景名胜区是风景资源集中的区域。第一节概述风景名胜资源，包括自然风景名胜资源和人文风景名胜资源两大类。自然风景名胜资源：山川、河流、湖泊、海滨、森林、岛屿、动植物、特殊地貌、化石，天文气象等人文风景名胜资源：文物古迹、历史遗址、革命纪念地、园林、古建筑、宗教寺庙等2、风景名胜区的特点风景名胜区与一般的城市公园、度假区、旅游区相比，有其自身的特点：2.1风景名胜区是一个珍贵的资源库，是自然遗产与文化遗产的有机结合，相互交融。九寨沟、黄龙—自然遗产万里长城、莫高窟、平遥古城–文化遗产泰山、峨眉山、青城山都江堰—世界文化与自然遗产联合国《保护世界文化和自然遗产公约》中世界遗产分类2、风景名胜区的特点2.2风景名胜区这类资源是可供人欣赏，能给人以美感或精神熏陶的自然景物或人文景物，具有社会效益、环境效益、经济效益。2.3风景名胜区的资源既是珍贵的，又是脆弱，不可再生的。二、风景名胜区的设立1、风景名胜区的设立风景名胜区划分为国家级风景名胜区、省级风景名胜区、市（县）级风景名胜区。第一节概述中国国家级风景名胜区，对应于国外的国家公园，原称国家重点风景名胜区，由中华人民共和国国务院批准公布。自1982年起，国务院总共公布了8批、225处，分别是：第一批：1982年11月08日公布，共44处第二批：1988年08月01日公布，共40处第三批：1994年01月10日公布，共35处第四批：2002年05月17日公布，共32处第五批：2004年01月13日公布，共26处第六批：2005年12月31日公布，共10处第七批：2009年12月28日发布，共21处第八批：2012年10月31日发布，共17处北京——八达岭―十三陵河北——承德避暑山庄、秦皇岛北戴河山西——五台山、恒山辽宁——千山风景名胜区黑龙江——镜泊湖、五大连池江苏——太湖、南京钟山浙江——杭州西湖、雁荡山、普陀山、莫干山安徽——黄山、天柱山福建——武夷山江西——庐山、井冈山山东——泰山、青岛崂山河南——鸡公山、洛阳龙门、嵩山湖北——武汉东湖、武当山湖南——衡山、张家界、岳阳楼、韶山贵州——黄果树广西——桂林漓江重庆——长江三峡四川——峨眉山、九寨沟、都江堰陕西——华山、临潼骊山─秦兵马俑新疆——天山天池云南——石林、大理、西双版纳、滇池、玉龙雪山武汉东湖三、风景名胜区管理法规现状1、发布规定性文件，确定风景名胜区的管理主体与管理职责1978《关于加强城市建设工作的意见》1979《关于加强风景名胜保护管理工作的意见》1981《关于加强风景名胜区保护管理工作的报告》第一节概述2、制定行政法规，加入国际公约1985国务院《风景名胜区管理暂行条例》1985我国加入联合国教科文组织的《保护世界文化和自然遗产公约》2006国务院《风景名胜区条例》3、部门规章和规范性文件1987城乡建设环境保护部《风景名胜区管理暂行条例实施办法》1992建设部《风景名胜区环境卫生管理标准》1994建设部《中国风景名胜区形势与展望绿皮书》，《风景名胜区管理处罚规定》1995建设部《风景名胜区安全管理标准》4、地方性法规、政府规章和规范性文件的制定我国许多省市和各地的风景名胜区，依据《风景名胜区条例》制定了相应的地方性法规和规章，形成了较为完善的风景名胜区保护管理法规体系。1998《湖北省武汉东湖风景名胜区管理条例》2003《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例》一、风景名胜区规划的原则1、认真贯彻国家有关保护和开发利用风景名胜资源的方针政策，保护自然文化遗产，维护生态平衡，充分发挥风景名胜区的环境、社会和经济上的效益，协调各项事业之间的关系。2、充分认识资源的特点和价值，突出风景区特性和自然环境的主导作用。3、深入调查研究，搞清风景名胜资源的历史和现状，坚持因地制宜、实事求是，防止盲目攀高，贪大求洋。。第二节风景名胜区的规划二、风景名胜区规划的内容1、根据风景名胜区的历史与现状、总体布局规划、风景名胜区的性质和特点，划定风景名胜区的范围和外围保护地带，划分景区和其他功能区；2、确定保护和开发利用风景名胜资源的措施，确定游览接待容量和游览活动的组织管理措施；3、对风景名胜区的交通、基础设施、旅游服务、生产生活和管理设施等方面进行统筹管理和规划；4、估算投资和效益等。三、风景名胜区规划的审批国家级风景名胜区规划由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院批准。省级风景名胜区规划，由风景名胜区管理机构所在市、县人民政府报省、自治区、直辖市人民政府审批，并向国务院建设行政主管部门备案。市县级风景名胜区规划，由市、县城乡建设行政主管部门审查后，报市、县人民政府审批，并向省级建设行政管理部门备案。四、风景名胜区的规划管理1、风景名胜区规划的公布风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人都有权查阅。风景名胜区规划公布的意义在于规划的实施需要社会各界的配合，更需要公众的监督。只有社会各界了解规划的内容，公众才能真正监督规划的实施，对违反规划、破坏景区环境的行为及时制止和纠正。风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。四、风景名胜区的规划管理2、风景名胜区规划的修改经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应当报原审批机关批准；对其他内容进行修改，应当报原审批机关备案。案例：洱海天域填洱海情人湖建设别墅群卫星地图，图中红线框内为情人湖原址，现已被填埋。从卫星图上可以看到，情人湖原址及其周边洱海公园的大片临湖区域，已经建成了较大规模的高档别墅区，附近还有一些尚在施工的工地。2006年春节，中共大理州委、州人民政府发出的贺年卡，背景正是情人湖•违法情节开发商擅自更改规划，违法开发个别政府官员受贿后，对违法开发行为“开绿灯”•处理结果收回资金、罚款、撤职等•处罚法律依据《风景名胜区条例》、《洱海管理条例》案例：洱海天域填洱海情人湖建设别墅群•分析评论地方政府将风景名胜区的土地当做一般的土地和国有资产进行管理和处置，给洱海公园及周边环境造成了无法恢复的永久性破坏。“洱海天域”项目属于大理市政府的招商引资项目，国有土地使用权的出让合同是大理市人民政府于2003年年底与开发商签订的。当地政府对近期经济利益的追求与全体人民（不仅仅是大理市的人民）的长期利益冲突时，作为洱海公园管理处或是大理市园林局，大理市建设局都没有能力和权力对大理市政府的违法行为进行制止和处罚。对违法的直接责任人也没有设定具体的法律责任。案例：洱海天域填洱海情人湖建设别墅群•分析评论本案被查处是因为媒体的曝光，是依靠舆论监督的力量。2006年6月2日，建设部办公厅曾向云南省建设厅下发《关于立即制止并调查处理大理风景名胜区内商业性开发建设行为的通知》，要求立即采取措施，制止苍山洱海景区内的违法开发建设行为，同时组织专项调查，查明事件原因，严肃处理，并将调查处理结果及防止此类违规行为再度发生的措施等，上报建设部。这表明，原建设部下文以后，“洱海天域”后期项目仍在有条不紊地进行规划申请，并最终顺利拿到了商品房预售许可证。因此，《风景名胜区条例》中风景名胜区管理机构的设置及监督管理职权在现行的管理体例中面临考验。案例：洱海天域填洱海情人湖建设别墅群一、风景名胜区保护的意义风景名胜区资源是国家资源的重要组成部分，是大自然和先辈留给我们的珍贵自然资源与文化历史遗产。做好风景名胜区资源的保护工作，对保护我国文物古迹、改善自然环境、维护生态平衡、繁荣社会经济、普及科学知识、造福子孙后代具有重大意义。风景名胜区的工作，保护是核心。第三节风景名胜区的保护二、风景名胜区保护的原则1、可持续发展的原则2、整体保护原则3、自然的保护方法原则4、尊重历史文化原则第三节风景名胜区的保护三、风景名胜区的保护措施1、保护管理的动态监测，明确保护的责任和义务2、保护风景名胜区的土地资源3、保护风景名胜区的林木植被4、保护风景名胜区林的水资源5、保护风景名胜区人文景物的保护6、禁止进行破坏性建设行为，严格控制旅游配套设施7、严格控制商业活动，禁止破坏环境的行为第三节风景名胜区的保护1、保护管理的动态监测，明确保护的责任和义务风景名胜区管理机构应当建立健全的风景名胜资源保护各项管理制度，落实保护责任。风景名胜区管理机构应当对风景名胜区内的重要景观进行调查、鉴定，确认风景名胜区的范围，树立醒目的界桩和标志，建立风景名胜资源档案，进行分级、分类保护。国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护进行动态监测。进入风景名胜区的游览者应当自觉保护风景名胜区的景物、水体、植被、野生动物及各项设施。2、保护风景名胜区的土地资源风景名胜区的保护首先是对风景名胜区土地的保护，土地乃风景名胜区资源的载体。《风景名胜区管理暂行条例》规定：“风景名胜区的土地，任何单位和个人都不得侵占。反例：违建，开山采石，挖沙取土3、保护风景名胜区的林木植被《风景名胜区管理暂行条例》第九条规定了对林木植被的保护措施，其中包括：(1)风景名胜区应当做好封山工作、植树绿化、护林防火和防治病虫害工作，切实保护好林木植被和动植物的生长、栖息条件。(2)风景名胜区及其外围保护地带内的林木，不分权属都应当按照规划进行抚育管理，不得砍伐。确需进行更新、抚育性采伐的，须经地方主管部门批准。3、保护风景名胜区的林木植被(3)对风景名胜区和名木古树要严加保护，严禁砍伐、移植，并且要对古树名木采取保护复壮措施，防止损害。(4)在风景名胜区内采集标本、野生药材和其他林副产品，必须经过管理机构同意，并限制数量，只能在指定范围内进行。此外，还应提高名胜区林木的观赏价值，进行林木改造，从以营造用材林为主，转移到以营造风景观赏林为主。4、保护风景名胜区林的水资源水资源包括江、河、湖、溪、泉、瀑、涧、潭等。风景名胜区水资源的保护，首先要保护水源，防止水污染；其次是保持水系的完整，加强对地下水、地表水的管理，防止过分开采和利用。5、保护风景名胜区人文景物保护范围包括：古建筑、古园林、古石刻等文物古迹；革命遗迹、遗址和其他人文景物，以及对人景物所处的环境。保护人文景物的内容包括防雷、防火、防洪、防震、防虫蛀、防盗等。此外，还要定期维修，维修时要有完备的施工方案，以不改变原貌为原则。6、禁止进行破坏性建设行为，严格控制旅游配套设施禁止在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设项目，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。7、严格控制商业活动，禁止破坏环境的行为以下活动需经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规报有关主管部门批准：（1）设置、张贴商业广告；（2）举办大型游乐等活动；（3）改变水资源、水环境自然状态的活动；（4）其他影响生态和景观的活动。7、严格控制商业活动，禁止破坏环境的行为在风景名胜区内禁止进行下列影响景观和破坏环境的活动和行为：（1）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；（2）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；（3）在景观或者设施上刻划、涂污；（4）乱扔垃圾。一、风景名胜区的利用原则风景名胜区要遵循“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则，正确处理好保护与利用的关系。第四节风景名胜区的利用和建设二、风景名胜区建设用地管理风景名胜区的土地和设施应有偿