1网络反腐败的有效性与有限性:一个制度分析的框架2013-09-1109:48来源:中共浙江省委党校学报作者:陈国营王河江许琼腐败是人类社会的顽疾,往往被喻为“社会之癌”,如何有效治理腐败是世界各国面临的共同挑战。改革开放以来,经济高速发展、社会快速转型、权力高度集中和法治的不健全导致中国腐败问题在某些地区和领域频发,反腐倡廉任务艰巨。腐败形式日益隐蔽复杂,反腐败制度和机制需要不断创新。互联网的飞速发展与普及、电子政务的健全、公民网络参与的积极性高涨和网络媒体主流地位的凸显催生了一种新的反腐败形式和手段———网络反腐。根据中国互联网信息中心的第29次中国互联网发展状况统计报告,截至2012年6月底,我国网民达到5.38亿,互联网普及率为39.9%,政府域名达到5185个。[1]2010年6月国务院新闻办公室发布的《中国互联网状况白皮书》表示大批经由互联网反映的问题得到解决,政府建立的网络反腐举报为惩治和预防贪污腐败发挥了重要作用。一系列有待思考的问题是:什么是网络反腐败;网络反腐败的有效性在哪里,为何有效;网络反腐的局限性是什么;如何构建网络反腐体系,充分发挥网络反腐的优势,进一步构筑更加健全的反腐体系,更加有效地预防和惩治腐败。2一、网络反腐的历程与文献回顾网络反腐作为一种新生事物,是互联网飞速发展与不断普及的产物。网络反腐的实践先于网络反腐的理论研究,因此,要全面把握网络反腐的涵义,必须首先了解它的两条发展轨迹:民间网络反腐和官方网络反腐。(一)网络反腐的发展轨迹可以说,官方网络反腐是电子政务在反腐败上的应用。就目前查到的文献,政府正式利用互联网反腐败始于2003年。2003年,中国最高检察院建立网络举报平台。网上举报中心仅开通半年,就受理举报32500件。[2]2005年1月,中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》强调“加强反腐倡廉网络宣传教育,开设反腐倡廉网页、专栏,正确引导网上舆论。加强对互联网站反腐倡廉宣传教育的指导和管理”。同年12月,中纪委、监察部首次公布了中纪委信访室、监察部举报中心的网址(),开通官方反腐败举报网站,标志着网上举报作为网络反腐形式正式纳入官方反腐体系和制度。2006年1月,最高人民检察院开通了全国行贿档案查询系统并实现全国联网。2007年12月,中国国家预防腐败局网站正式开通(http://),介绍我国反腐败政策,开设了网友互动、网络调查、在线访谈、技术预防等栏目。全国省级纪检监察机关,包括一些市、县纪检监察机关都相继开3通举报网站,一些地方还开通了工作QQ举报和手机短信举报。在地方试行一月之后,2008年8月湖南株洲市纪委正式颁布了全国第一部网络反腐文件———《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》,该市纪委书记因为网络实名上网收集处理反腐线索,被誉为“中国网络反腐第一人”。至年底,共受理网络举报207件,查实办结100余件,在网上发布查实结果50余件,其中有不少重大案件。[3]民间网络反腐的形式之一是建立反腐网站。被称为“中国舆论监督第一人”的李新德在2003年创立了“中国舆论监督网”(http://),中国民间申诉网()、百姓喉舌网(http://)和“我行贿了”等民间反腐网站先后成立。民间网络反腐主要采取的形式包括:网络举报、网络揭露、曝光、评论,形成舆论压力达到反腐目的。近年有许多经由网络披露而得到查处的腐败案件,如2005年网络引爆的黑龙江原省委副书记兼政协主席韩桂枝案、2008年南京“史上最牛房管局长”周久耕案以及始于2010年的官员“日记门”、“艳照门”、“视频门”等系列案件。[4]接下来的2011、2012年网络反腐更是风起云涌,网络成为社会监督的重要途径,经由网络引爆的“表哥”、“房叔”和不雅视频涉事官员纷纷被立案查处,充分显示了网络反腐的威力。(二)网络反腐的研究现状4相较于网络反腐的实践,学者对网络反腐败的研究则相对较晚。通过搜索中国期刊网显示,以“网络反腐”为关键词或题名的论文基本都集中在2009年之后。在此之前的研究论文屈指可数,2007年以前只有1篇专门探讨网络反腐的论文,即熊富标在《理论界》发表的《论网络反腐》,且主要是从网络监督的视角分析网络反腐,探讨其必要性和比较优势,提出了加强网络反腐的政策选择,但没有对网络反腐本身进行界定。对于何谓网络反腐败,目前代表性的观点是从反腐的主体进行界定。一种观点认为网络反腐是利用网络举报、曝光、揭露等形式反腐败,侧重点是普通网民和网络舆论与网络监督;另一种观点则认为网络反腐是政府反腐部门听取网络民意、搜集、受理和处理反腐的过程,侧重政府利用网络反腐。比较综合的观点认为网络反腐包括民间和政府,“网络反腐是普通网民和官方网络揭露、曝光和追查各类腐败行为的活动”[5],而且包括网络反腐与传统反腐制度和机制的衔接,“整个社会以互联网为载体,以电子政务和网络投诉监督为平台,并且与制度反腐相结合”。[6]在分析网络反腐的功能和有效性方面,学者一般都是基于网络舆论的监督力量的视角。杜治洲、任建明等人从实证和模型的角度发现,网络反腐提高了腐败被发现、被调查和被惩处的概率,且网络反腐对中下层官员比较有效,但对高层官员难以凑效。[7]在网络反腐的局限性和对策上,一般都围绕网络反腐的特点展开5分析,诸如数字鸿沟、网民的素质、网络反腐的有关立法、反腐机制、信息公开等。综上所述,网络反腐是广大网民和政府利用互联网和电子政府通过网络举报、曝光、受理和查处、教育等形式进行反腐败的活动和过程,包括民间反腐和官方反腐两个层面,前者主要是通过网络举报、曝光、跟踪和评论,制造网络舆论促使政府反腐败部门进行查处的反腐活动;后者主要是政府主动利用电子政务受理和处理社会网络举报、搜集处理网络曝光的腐败信息案件或者被动地对网络反腐舆论的回应而进行的反腐败活动以及通过网络公开腐败案件的查处、反腐倡廉宣传教育,接受社会监督预防腐败。目前网络反腐倡廉宣传教育、信息公开防腐反腐这两点几乎被忽略。二、网络反腐的效力与局限:技术、媒介与权力逻辑对于网络反腐这种新形式,有学者认为它弥补了传统反腐制度的缺陷,给予了许多溢美之辞,诸如“反腐倡廉的利器”、“反腐倡廉的助推器”、“开辟反腐新战场”等等。那么,网络反腐的效力是什么,为什么有效,有何局限?网络反腐的特点、功能、优势首先是由它的技术特点决定的,但更与我国的政治制度、媒介体制密切相关,现有研究对网络反腐的效力缺乏制度层面的深入分析。本文认为,网络反腐的有效性和局限都需要从制度层面进行分析:网络的技术架构、媒介体制与权力逻辑。唯有从制度6分析的视角进行分析,才能深入地理解网络反腐在中国的影响力,更加全面探讨网络反腐及其相关现象,更深刻地洞悉网络反腐的有效性和有限性。(一)网络反腐的效力与限度的技术逻辑网络反腐建立在互联网的技术基础之上,与传统反腐形式相比,网络反腐具有独特的技术优势,这在一定程度上影响乃至决定了网络反腐的效力,同样也决定了网络反腐的限度与局限性。网络是一个非中心化、虚拟、跨时空、交互的技术架构。互联网是在“开放、参与和自由沟通”的理念下发展起来的。因此,它设想的是去中心化、扁平化的组织结构;是数字化的,信息传递和传播几乎以光速运行,可以进行一对一、一对多、多对多的在线和离线互动,克服了传统实体空间的时空约束。网络反腐建立在网络技术基础上,具有隐匿或公开、快捷、互动、低成本等优势。从网络民间反腐来看,网络举报可以采取公开形式,也可以采取隐匿形式;可以匿名身份网络揭露、网络曝光、跟发帖评论和跟踪腐败。由于网络数字化信息传播的快速性,网络反腐方式快捷,跨越时空约束,避免传统反腐由于层层批转繁复程序(举报上门-登记-反映情况-交材料-受理)、权力与利益关系网导致反腐材料和反腐人身份泄密的弊端,最大限度地保护反腐者;即使采用实名举报,因网络举报的公开性和影响力,也可以在一定程度上保护举报人的权益。网络反腐的另一优势是强大7的交互性,可以吸引和动员诸多人参与,广大网民可以利用论坛、博客、微博等载体形式,构筑一个公共空间,也可以采取人海战术发动“人肉搜索”集众人力量搜集官员腐败证据,包括文字的、图片的、音频、视频等丰富多彩的形式。对一腐败事件或现象发帖、跟帖,聚集集体智慧和力量降低个体反腐的成本,调动了网民反腐的积极性和主动性,克服机会主义倾向,因而具有更强大的力量。这可以解释为什么某腐败现象或案件可以吸引成千上万网民的关注和参与。同样地,官方有效利用网络举报的优势,可以更加充分发动公民积极参与反腐败,提高受理腐败案件的效率;通过积极主动搜集、监测、鉴别网络披露、曝光的腐败事件,充分利用群众的力量,可以降低腐败案件的搜集成本,克服传统官方反腐制度和机制的不足之处,提高对腐败的打击力度。政府还可以利用政府网站和专门的反腐举报系统和网站对腐败案件的查处情况进行公开威慑腐败分子,达到预防腐败、警示腐败等宣传反腐倡廉的目的。此外,利用网络,可以加强官方和民间在反腐问题上的交流互动,可以接受社会更广泛的监督,增进互信。网络反腐的技术优势也决定了它的局限性。由于民间网络反腐多是以虚拟身份进行,信息量大,这[8]给官方反腐机构的网络腐败信息的鉴别造成困难。同样地,由于是匿名,责任感、自律性、法律意识淡薄导致网络揭露、评论与跟踪、人肉搜索可能会侵犯8当事人的隐私权和名誉权。在法律规定上,网络反腐的法律边界缺乏明确的界定;在实践上不好把握,而且难以追究相关方的责任,或者追究成本比较高。网络腐败信息的真伪可能对反腐败工作形成一定的干扰。网络反腐的效力取决于政府反腐机构对此的态度、政策和回应机制,因为使用互联网和电子政务的主体,可能积极地用于反腐败,也可能无所事事,甚至被权力俘获,腐败信息被屏蔽。网络反腐与传统反腐比较见下表1:表1网络反腐与传统反腐途径的比较(二)网络反腐的效力与局限的媒介逻辑网络反腐败在中国有很大的影响力,很大程度上与我国的媒介体制有关。这既是网络反腐有效性的一个深层次原因,同时也决定了它的局限性。9媒体被称为“第四权力”。从制度上看,在不同的体制和环境下,大众媒介所起的功能和扮演的角色存在差异。贝克专门分析了美国几种代表性民主理论及其传媒理论主张。[9]在体制上,西方国家主要实行私有制,媒体以标榜中立、客观自居,奉行市场的逻辑,媒体也只不过是一种商品而已,“电视只是另一种家用电器……跳出图像的烤面包机”。[10]对于媒体空前集中、去政府管制化和商业化,也有学者对此表示担忧和批评,认为西方现有的媒体及其发展趋势损害了自由和民主基石,新闻的公共意识衰落,通讯媒体政策制定违反民主程序,导致富媒体-穷民主悖论。[11]在中国,实行的是世界上独特的媒介制度,即“一元体制,二元运作”,媒介为国家所有,传媒利用国家所有制赋予的政治优势在市场上获取经济收入,又转而使用这种收入完成意识形态领域需要完成的政治任务。[12]传统上,媒体主要被视为党和政府的“喉舌”,强调对政府和党的意志传达、传播、灌输功能,忽略媒体传递公正、独立、客观的信息和保障和促进社会公众的知情权和表达权等基本功能。报刊、广播和电视是三大传统媒体,其媒介运作是一种精英主义式的。权力精英、知识精英和财富精英控制了媒介,也就控制了包括腐败和反腐败在内的话语权。普通公众很难参与其中,只是充当被动的听众和读者而已。从媒介传播内容的生产与传播来看,传统媒介的内容与信息的生产之间界限分明,精英是信息的生产者———提供者,普通公民是信10息的消费者———接受者。网络媒体是继此之后的第四媒体,在网络媒介中,信息的生产和消费的边界变得模糊,任何人,包括网民都既可是信息的生产者,也可是信息的消费者。网络媒体是一种自媒体,人人都可以是记者、编辑、编导,任何人都可通过网络举报,网络揭露、评论腐败现象,引爆反腐事件热点。在制度层面上,网络媒体克服了传统反腐权力与利益关系的约束。从媒介权力角度,网络媒体突