美国与东亚多边合作政界和学界的主要观点

美国与东亚多边合作——政界和学界的主要观点魏红霞内容提要冷战结束后，东亚的政治经济经历了重大的结构性和机制性的变化。多层次、多渠道的多边合作呈现出良好的发展势头，以多边方式处理该地区国际问题的趋势日益加强。美国政府在其东亚的外交政策中，已经渐渐接受并积极参与到东亚多边合作中来。而在东亚多边合作的问题上，美国学者看法是多样化的，他们认为，从经济和贸易领域的多边合作着手，进而推进安全合作，是可行的选择。但值得注意的是，在各种观点和建议中，没有一个认为一个类似北约的多边军事安排适合于东亚。冷战结束后，东亚1的政治经济经历了重大的结构性和机制性的变化。多层次、多渠道的多边合作呈现良好的发展势头，以多边方式处理该地区国际问题的趋势日益加强。这些变化表明，东亚政治经济正经历着重新组合，这种组合正在日益增强亚洲国家的战略互信，培育集体认同，甚至形成了多边合作的“亚太方式”2。有人认为，这种战略互信和集体认同在一定程度上削弱了近半个世纪以来美国在东亚的霸权3，也逐渐改变着美国朝野对东亚多边合作的看法。目前，虽然东亚还未真正形成一个有效的全面多边合作机制，但美国政府官员和专家学者们已经纷纷对此发表评论，分析东亚合作给美国利益带来的影响，并向政府提供了一些政策建议。美国政府和专家学者们怎样看待这一地区的多边合作？他们是否认为美国应当参与这一地区的合作？为什么他们在这一地区的战略选择与欧洲如此不同？对上述这些问题的回答不仅使我们能够了解美国在这一地区的战略意图，而且可以通过分析美国的视角来预测其未来政策的取向。一美国政府对东亚多边合作的态度1东亚是一个国际区域概念。根据约瑟夫·奈在1968年给国际区域下的定义——国际区域指“一定数目的国家因地理关系和一定程度的相互依存而联系在一起”（转引自俞正梁等：《二十一世纪全球政治范式研究》，（台湾）雁山出版社，2003年，第19页）。因此，东亚不仅仅是地理意义上的概念，更是政治意义上的。传统上根据地理划分，这个区域包括东盟10国，中、日、韩3国。2005年的东亚峰会参加国不仅有传统地理概念中的东亚国家，南亚的印度和太平洋南部的澳大利亚、新西兰也加入进来。这不仅扩大了东亚的国际区域范围，更加强了这一区域的政治概念，使欧亚大陆版块东部的大国从区域概念上日益成为一体，成为艾德华·格雷瑟尔(EdwardGresser)所谓的“亚盟”（AisanUnion,相对于欧盟）（TheAsiaFoundation,Aemerica’sRoleinAsia:AmericanViews,2004,p12）。美国更喜欢将这一地区称为亚太地区或太平洋地区，而不是东亚，因为从地区认同的角度，东亚似乎将美国排除在外。本文标题使用的是“东亚”概念，但文内为了保持一些资料中原文的概念，也使用“亚太”、“太平洋”等概念。2AmitavAcharya,“Multilateralism:IsThereAnAsia-PacificWay?”TheNationalBureauofAsianResearch(NBR),Analysis,Volume8,Number.3MarkBeeson,“DoesHegemonyStillMatter?RevisitingRegimeFormationintheAsia-Pacific,”paperfortheconference“GlobalisationandEconomicSecurityinEastAsia:GovernanceandInstitutions”,heldon11-12,September,2003,Singapore.国家在国际体系中的地位以及它所面临的国际环境，决定其对多边合作的态度。曾任哈佛大学卡尔政策中心主任的加拿大籍学者迈克尔·伊格纳提夫（MichaelIgnatieff）对当代美国外交政策有过这样一句总结：“当美国想要单边行动的时候就采取单边政策，不得已的时候就采取多边政策。”但澳大利亚学者安德鲁·马克(AndrewMack)认为美国的亚太政策是“双边主义加‘照单点菜’式的多边主义”。当它希望成为多边时，它就是多边的，而当它不能根据其喜欢的双边模式行动时，就采取单边主义。4其实，这两种评论都可以用到美国政府对待东亚多边合作的态度上。回顾冷战后包括总统在内的美国政要公开发表的言论（如讲话、声明、证词、文章等）和政策文件（如安全战略报告等），以及政府实际上采取的政策行动（参与和创设多边安全安排），我们可以清楚地看出冷战后美国历届政府对东亚多边合作的态度的转变及其实用主义立场。（一）老布什政府对东亚多边合作的态度第二次世界大战结束初期，美国在欧洲建立了行之有效的多边军事合作机制——北大西洋公约，在亚洲构筑了以美国为轴心的“轮轴—轮辐式”双边同盟体系结构。1960年代中后期，随着越南战争的升级和美国国际收支的恶化，美国政府开始追求在亚洲的多边合作目标。约翰逊总统及其国务卿腊克斯、罗斯托等人认为，民族主义的狭隘目标不足以对付现实问题，只有通过地区合作，才能使“安全、繁荣和稳定得到保障”5。1965年4月7日，约翰逊总统在约翰·霍普金斯大学作了题为“实现和平无须征服”（PeaceWithoutConquest）的演讲，极力支持亚洲国家之间的多边合作，尤其呼吁东南亚国家团结起来，扩大合作。与其讲话相呼应的结果就是1965年成立了亚洲开发银行。1966年10月17日至11月2日，约翰逊利用参加马尼拉会议的机会，对亚洲进行了两个多星期的访问。所到之处，他总是尽力宣扬推进亚洲地区合作。但是，他所强调的是亚洲国家相互之间的合作，美国以及其他西方国家的作用是在“被需要或被邀请时”帮助其实现和完成合作。6约翰逊担任副总统和总统期间其实推动了两个亚洲多边合作组织的成立或发展，即亚洲开发银行、亚洲与太平洋理事会（ASPAC），东南亚条约组织（SEATO）的发展。这三个组织其实涵盖了经济、安全和政治三个方面。多年来，亚洲开发银行承担了很多发展援助的义务。东南亚条约组织成立于1954年，是一个类似于北约的防务条约组织，其作用在20世纪60年代才得到加强，而ASPAC则主要处理政治问题。不过，除了亚洲开放银行之外，其余两个多边合作组织都渐渐销声匿迹。约翰4AndrewMack,“TheUnitedStatesandtheAsia-Pacific:BilateralismPlusMultilateralism?àlaCarte,”inDavidM.MaloneandYuenFoongKhongeds.,UnilateralismandU.S.ForeignPolicy:InternationalPerspective(LynneRiennerPublishers,2003),p.375.5刘绪贻，杨生茂主编：《美国通史》第六卷，人民出版社，2002年0月第1版，第292页。6WaltWhitmanRostow,TheUnitedStatesandtheRegionalOrganizationofAsiaandthePacific:1965-1985(UniverstiyofTexasPress,FirstEdition,1986),p13.逊的建议当时在美国国内也并未得到支持或重视，因为人们关注的是美国如何从越南战争的泥潭中走出来7。多边政治、军事合作试验的失败，以及国内的不支持导致冷战结束前美国政府对亚太地区的多边合作一直持冷淡和消极态度。之后，东亚地区的多边合作一直由美国学者参加，政府没有实质性地参与。81970年代，日本首相大平正芳提议建立一个泛太平洋组织。这个提议得到了美国国会的重视，9结果，美国派代表参加了1980年在堪培拉举行的太平洋经济合作会议（PacificEconomicCooperationConference,PECC）。PECC是非官方性质的，美国参与的原因是“支持发展地区合作对提升美国政府的形象有重要的作用”10。1983年，里根总统委派了一位太平洋地区大使(PacificAmbassador)，但这位大使是一位不折不扣的太平洋地区合作的怀疑论者。1989年，另一位太平洋大使在作证时开始强调建立一个地区机制，确保美国在亚太地区的保护伞作用，以及美国对该地区市场的占领、对民主的支持等。111989年前后，里根政府的国务卿乔治·舒尔茨及两位参议员曾经提议在该地区构建政府间政治协商机制，但这些提议只是得到了学术界和少数面向太平洋的企业的响应。1989年1月，前澳大利亚总理霍克（DavidHawker）提议成立APEC，并在日本的支持下付诸行动后，刚刚上台的老布什政府对这个以经济和贸易合作为主旨的多边机制开始采取积极参与的态度。时任美国国务卿的詹姆斯·贝克（JamesAddisonBakerIII）亲自出面，进行积极的外交努力，使美国成为第一批加入APEC这个多边组织的成员。然而，美国依然对多边安全持怀疑和警惕的态度，而且一直倾向于认为，前苏联之所以积极主张在亚洲建立集体安全体系，是为了削弱美国在该地区的影响，甚至是将美国力量从亚洲地区赶出去。121990年，加拿大和澳大利亚外长首先提出在亚太地区建立类似于欧洲安全合作组织（OSCE）模式的多边安全安排。加拿大外长乔·克拉克（JoeClark）建议将OSCE模式进行改进后应用到北太平洋地区，而澳大利亚外长加里斯·埃文斯（GarethEvans）则提出在亚洲地区完全套用欧安会模式，并将它命名为亚安会（CSCA）。但老布什政府对这两个就亚洲安全问题进行地区性多边对话的倡议相当冷漠，甚至将地区多边安全论坛或制度视为“令人厌恶的东西”（anathema），因为它们被认为会削弱双边同盟在美国东亚战略中的核心7Ibid.8DonaldCrone,“DoesHegemonyMatter?TheReorganizationofthePacificPoliticalEconomy,”WorldPolitics,45(July1993),p514.9Ibid.,p514.10Ibid.,p515.11Ibid.,p518.12Ok-NimChung,“SolvingtheSecurityPuzzleinNortheastAsia:AMultilateralSecurityRegim”,CNAPSWorkingPaper,September1,2000,地位。13美国国务卿詹姆斯·贝克当时要求澳大利亚撤回CSCA建议，他的理由是，这会给美国造成麻烦。14不过，在加入APEC时，他的论调则是：在亚太盆地国家间建立多边合作体系的时代已经来临，美国“卷入这样一个新体系的创建显示了我们对该区域全面的和正在进行中的广泛参与。”15其前后矛盾的态度表明，美国在亚太地区的多边参与倾向于停留在经贸合作层面，而不愿让任何多边机制危及其在该地区的双边同盟体系。然而，1992年东盟国家开始积极筹划建立多边安全对话机制，亚太地区国家对多边安全的怀疑态度的逐步改变，以及日本、中国等对美国霸权地位带来的挑战，开始对美国的亚太战略产生深远影响。正如保罗·埃文斯（PaulEvans）等人所观察到的那样，在老布什政府后期，美国对待亚太多边安全合作的态度发生了实质性的变化。161991年11月，几个月前还对多边安全倡议表示忧虑的詹姆斯•贝克在东京发表演讲，开始承认多边行动可以补充双边安排。紧接着，他又在《外交事务》杂志上撰文指出，亚洲安全的维持越来越取决于一套灵活而特定的政治与防务互动，“我们应该重视采取多边行动的可能性，而不能将自己封闭在某种过于结构化的途径中”，因为“功能应当决定形式”。17（二）克林顿政府的态度克林顿政府时期，美国对东亚多边合作的态度和采取的行动发生了很大变化，开始积极支持在亚太地区建立和发展多边安排。1993年3月31日，亚太事务助理国务卿温斯顿·洛德（WinstonLord）在参议院对外关系委员会听证会上提出了建立亚太新世纪的主张，将多边合作称为克林顿政府在