美国非营利组织运作和管理的启示与思考

1美国非营利组织运作和管理的启示与思考——民政部赴美国代表团学习考察报告2010年12月2010年10月30日至11月19日，民政部民间组织管理局组团赴美国参加宾夕法尼亚大学“中国公民社会发展项目”等有关活动。本次培训考察团由民政部和地方部分省市从事非营利组织登记管理工作的14位工作人员组成，针对以基金会为重点的非营利组织运作与管理情况，进行了为期三周的学习培训和实地考察。访美期间，代表团聆听了美国专家学者的讲座，与美国政府官员、非营利组织负责人进行了讨论交流，实地考察了部分非营利组织。这次学习培训，达到了预期目的，取得了明显效果，对美国非营利组织，尤其是对基金会的运作和管理情况有了进一步地了解和把握，对做好中国非营利组织的发展工作有很多启迪。本报告分为四个部分：美国非营利组织概况、美国基金会基本情况、值得关注的若干方面、启示和思考。一、美国非营利组织概况20世纪是美国非营利组织飞速发展的时代，非营利组织的数量由1950年的大约5万个增加到20世纪末的100多万个。美国税务局（InternalRevenueService）对非营利组织的税务管理代码为501(c)。2008年在美国国内税务局（IRS）税务登记的符合501(c)条款的非营利组织已达151万多个，总资产4.34万亿美元，年收入1.92万亿美元，年支出1.81万亿美元。其中符合501(c)(3)条款的公共慈善机构（publiccharities）95.8万多家，总资产2.62万亿美元，年收入1.44万亿美元，年支出1.34万亿美元。2008年度参加志愿活动的美国人提供义工服务144亿小时，折合货币价值2600亿美元。2009年度志愿服务进一步得到发展，参加志愿活动的美国人提供义工服务150亿小时，折合货币价值2790亿美元。（一）基本定义:非营利组织（non-profitorganization），也称为“非政府组织”（non-governmentalorganization）、“公民社会组织”（civilsocietyorganization）、“慈善组织”(philanthropicorganization)、“志愿组织”(voluntaryorganization)、“免税组织”（tax-exemptorganization）、“独立部门”(independentsector)、“第三部门”(thethirdsector)等。这些概念并不完全相同，外延也不完全重合，但都是涵盖处于政府与市场之间的制度空间，强调相对于政府部门、市场部门而存在的第三种社会力量。目前，“公民社会组织”这一概念正逐步流行。需要特别指出的是，非营利组织并非不可营利，只是不以营利为目的，其所有盈余必须保留在机构内部，用于发展与其宗旨相关的事业，其理事、负责人和工作人员不可以将盈余用作个人利益的分配。（二）法人注册登记：非营利组织在各州注册为具有法人资格的非营利组织，具体方法各州不尽相同。非营利组织可以自由选择是否注册，不注册的不具有法人资格。非营利组织注册登记后，获得法人证书。非营利组织的章程要求载明：（1）所有经营服务收入或接受捐赠的收入应全部用于宗旨相关的事业；（2）机构终止时将全部剩余财产转交宗旨或业务范围相同或相近的其他同类机构；（3）机构理事长、秘书长的产生方式，举行会议的时间、地点及方式。申请成立非营利组织，只要宗旨合法，章程符合上述规定，一般都可以注册，没有具体资金和人数的要求。（三）免税资格申请:经注册登记的非营利组织可以向美国国内税务局申请成为具有免2税资格的非营利组织。申请表可上网自行下载，需要填写的主要内容包括：（1）名称、地址；（2）联系人；（3）网站地址（如果没有网站，可不填写）；（4）法人类型；（5）注册登记的文件；（6）业务范围；（7）机构内部前5名最高收入的员工的姓名，报酬金额；（8）理事成员名单及理事成员是否与该机构有关联的说明；（9）针对利益冲突的内部规定；（10）父母、子女、配偶等亲属等是否与该机构有利害冲突的情况说明；（11）非营利组织的前身；（12）是否参与政治游说活动（如果参与，要说明如何在法律允许范围内参与游说活动）；（13）是否与营利性组织有联合活动；（14）是否有海外活动；（15）资金来源；（16）是否是教会组织。此外，申请成立学校、医院等，还需填写其他特殊事项。美国政府对非营利组织的优惠政策主要体现在税收优惠特别是联邦税法的优惠上。美国联邦税法对非营利组织的税收优惠分为两个部分：一是对非营利组织自身收入的税收予以免除；二是给予向非营利组织捐赠的机构和个人等捐赠者以税收优惠。即个人捐赠可以享受税收优惠的部分最高可达当年税前收入的50%，公司法人捐赠可以享受税收优惠的部分最高可达当年税前收入的10%，对超过当年扣除额的捐赠部分可以在以后的会计年度中顺延抵扣，最长可延至5年。（四）免税组织类型。符合501（c）条款的免税组织包括501（c）（1）到501（c）（28）共28种类型：（1）依国会议案组成和获得免税权的法人社团；（2）对其他具有免税资格组织拥有财产权的法人社团；（3）为以下目的而成立和运行的组织：慈善、宗教、科学、公共安全试验、文学、教育、促进业余体育竞技或预防虐待儿童、动物；（4）社会福利组织(包括进行政治游说的组织)和地方雇员协会；（5）劳工、农业和园艺组织；（6）商业联盟、商会、房地产同业会、贸易协会和职业足球协会；（7）社会俱乐部；（8）为其成员提供保险或类似福利的互助团体(兄弟会)；（9）志愿雇员受益人协会;（10）不为成员提供保险的互助团体(兄弟会);（11）教师退休基金协会;（12）地方慈善人寿保险协会、共有沟渠或灌溉公司以及合作电话公司;（13）墓地公司;（14）信用联盟和共同保险基金;（15）某些小型保险公司;（16）提供农作物融资的法人社团;（17）辅助失业福利信托组织;（18）某些1959年前雇员成立的养老金计划;（19）退伍军人组织;（20）团体法律服务计划;（21）矽肺疾病福利信托;（22）某些ERISA（职工退休所得保障）+信托组织;（23）某些为退伍军人提供保险的组织;（24）某些ERISA[1]信托组织;（25）代理法人社团;（26）给投保困难的人提供医疗保险的会员组织;（27）某些州立工人薪酬组织；（28）国家铁路退休投资基金。上述免税组织自身收入可以享受税收优惠，但只有符合501（c）（3）条款的包括公共慈善机构和私人基金会两小类在内的慈善组织还可以享受给予捐赠者以税前扣除的税收优惠政策。一个慈善组织要想获得此项免税资格，必须满足以下六个方面的要求：（1）必须以非营利为目的，即具有501(c)(3)项下列举的一项或多项目的；（2）其成立完全出于非营利目的；（3）其经营主要为达到规定的非营利目的；（4）不得为个人谋取利益，即不给控制该慈善组织或能对该组织施加实质性影响的人提供任何不适当的利益；（5）不得参与竞选，即不支持或反对任何公共职位候选人；（6）不得参与实质性政治游说活动，即不对立法进行实质性的支持或反对。美国法律严格禁止慈善组织从事政治选举活动，而且禁止其“主要活动”致力于游说活动或影响立法活动，但允许其参加一些政策倡导活动，如对公共政策的争论表达意见，特别是在医疗、教育和社会福利等领域，政府的政策对推动事业的发展有至关重要的影响，因此501（c）（3）类型的组织是允许参与这方面政策的制定的。（五）日常监督管理。总的说来，美国非营利组织的自律性较强。美国政府对非营利组织的监督管理主要体现在对其非营利性的审查及对其财务活动的监督上，主要目的是：第一，防止以欺诈行为骗取免税资格或公众捐赠；第二，监督非营利组织是否依据其宗旨使用善款。政府监督和管理的手段主要是要求免税的非营利组织每年向美国国内税务局报送990表。3990表内容涉及机构成员、理事、项目活动、收入和支出、内部规章制度等。美国国内税务局在2008年修改了990表，内容要求更为详细。美国国内税务局每年还会对非营利组织的财务状况进行抽查或突击检查，如经查非营利组织实有营利行为，或者有不符合其宗旨的活动及不当财务支出，其免税资格就会被取消。如果连续3年不申报，也会被取消免税资格。年度毛收入低于2.5万美元的公共慈善机构可以不填写990表，而私人基金会要填写990PF（privatefoundation），其形式类似于一般公共慈善机构填写的990表，但内容稍有不同。私人基金会无论大小都必须填写990PF表。美国每个州都设有专门负责非营利和慈善组织的副检察官，州副检察官办公室负责对非营利组织违法行为进行监查，对可疑行为进行调查，如果违法行为比较确凿，有权对非营利组织提起诉讼，由法院予以裁决。美国的非营利组织非常多，政府的精力有限，公众和媒体在监督方面扮演了很重要的角色。联邦法律规定，任何人都有权查看免税组织的原始申请文件及990表等，公众也可以写信给美国国内税务局，要求了解某免税组织的财务情况和内部组织结构。美国政府在过去几年内主要就是在增加透明度方面对非营利组织加强了管理。美国有两家网站，一家是Guidestar()，另一家是基金会中心，（），都是比较重要的信息平台。两家网站每年从美国国内税务局以比较低的价格拿到所有501(C)3机构的990表，屏蔽一些个人信息后，将表格放在网站上，任何人都可查到任何501(C)3机构的990表，从而了解这个机构的有关情况。很多机构的不当行为大都是先由媒体曝光，然后政府才介入调查的。（六）收入来源及资助领域。美国非营利组织收入的50%来自提供服务收入，30%来自政府拨款，12%来自捐赠收入，8%来自投资收益。当然，各个不同类型的机构的收入组成也各不相同。从慈善捐赠角度而言，2009年美国慈善捐赠为3037.5亿美元，其中：（1）个人捐赠2297.9亿美元，占83%（其中包括遗产捐赠238亿美元，占8%）；（2）基金会捐赠384.4亿美元，占13%；（3）公司捐赠141亿美元，占4%。按家庭户数计算，65%的家庭都有捐赠。可见，美国的捐赠收入主要来自普通老百姓。从资助领域而言，3037.5亿美元的善款资助去向如下：（1）宗教领域1009.5亿美元，占33%；（2）教育领域400.1亿美元，占13%；（3）无指定给予领域285.9亿美元，占10%；（4）给基金会的赠予310亿美元，占10%；（5）人类服务领域270.8亿美元，占9%；（6）公共社会福利227.7亿美元，占8%；（7）健康领域224.6亿美元，占7%；（8）艺术文化人文领域123.4亿美元，占4%；（9）国际事务领域88.9亿美元，占3%；（10）环境和动物保护领域61.5亿美元，占2%；（11）基金会对个人资助领域35.1亿元，占1%。可见，如果不计算宗教领域，其他领域的资助金额为2028亿美元。二、美国基金会基本情况4《世界基金会指南》一书指出：“基金会是一个非政府、非营利的组织，它有自己的资金，由其受托人或董事会管理，旨在资助教育、慈善、宗教等社会公益事业。”基金会虽然不是美国所独有的组织形式，但要论实力之强、领域之广、影响之大，美国为最。（一）美国对基金会的定义美国基金会中心对“基金会”的定义是：“非政府的、非营利的、自有资金（通常来自单一的个人、家庭或公司）并自设董事会管理工作规划的组织，其创办的目的是支持或援助教育、社会、慈善、宗教或其他活动以服务于公共福利，主要途径是通过对其他非营利机构的赞助。”（二）美国基金会的几种类型根据美国基金会中心的分类，美国主要有社区基金会（CommunityFoundations）、独立基金会（IndependentFoundations）、公司基金会（CorporateFoundations）、运作型基金会（OperatingFoundations）等四大类基金会。其中社区基金会属于公共慈善机构，独立基金会、公司基金会、运作型基金会等三类基金会被统称为私营基金会（PrivateFoundations）。1.社