社会抚养费

华东理工大学2015-2016学年第一学期研究生《民法学专题》课程考试试卷2015年12月开课学院：法学院任课教师：徐明考生姓名：钱逢政学号：_____Y4815004________成绩：论文题目(自选)：以下方向任选一题：1.结合课程小组演讲的内容，从法律关系、权利义务等角度展开分析；2.结合感兴趣的其它内容，从国内外民商法领域前沿进行对比分析。3.选择一个前沿案例，从法律角度进行解读，分析其法律适用及对我国立法完善的影响。论文要求：字数：不少于4000字。重点：（1）自己的体会或观点，论点明确，论证有据。（2）严禁抄袭，引用内容需要标明参考文献，以脚注形式体现。评分标准：论文题目：______________（共10分）新颖性：______________（共30分）独创性：______________（共30分）研究深度：______________（共30分）教师点评：__________________________________________教师签字：年月日社会抚养费合理利用的思考Y4815004钱逢政摘要：社会抚养费的问题一直是民间与学界争论的焦点，从一开始征收标准如何确立的问题，到今天是否应该继续征收的问题。十八届五中全会明确二胎问题，一些人认为社会抚养费讲也会随之取消。个人认为，在当前以及将来一定阶段，社会抚养费仍有存在的必要性，但是应该进行制度上的一些改变。本文基于数量庞大的社会抚养费的合理利用进行一些思考，旨在实现社会抚养费取之于民然后更好的用之于民的构想，利用此经费建立失独老人的养老机制、建立因计生政策导致生理或心理问题的救助机制以及特殊情况下的返还机制。关键词：社会抚养费、失独养老、救助机制、返还机制计划生育法第41条第2款规定:“不符合本法第18条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。社会抚养费是随着计划生育政策而来，对于“超生”的经济限制经历了从“超生罚款”到“计划外生育费”，再到“社会抚养费”的变更。目前，我国法律明确规定：社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。社会抚养费属于行政性收费，具有补偿性和强制性的特点。2013年张艺谋超生事件的爆发，七百多万的社会抚养费，再一次将社会抚养费推到了舆论的风口浪尖，民间和学者广泛关注。既有对计生部门在执法过程中不作为和选择性执法的质疑，也有对天价抚养费合理性的质疑，更多的人则更加关心这么多年收的钱都去哪了。2013年9月1日，京、鲁、粤、沪等地的14位女律师基于社会抚养费收支不透明的情况联名致信国家审计署申请将这一信息向社会公开，询问社会抚养费的收支情况是否属于审计事项。[1]2014年11月28日，黄细花等6位人大代表联名向全国人大提出建议，提出取消征收社会抚养费，以使当前已经处于超低水平的总和生育率能有所提升，缓解非常严峻的老龄化形势。2014年12月8日，一万多名社会各界人士联名向全国人大和国务院法制办建议，取消社会抚养费。一同寄去的，还有一本厚达834页的联署者留言簿。”[2]2013年9月18日，审计署公布了甘肃、河北、湖北、湖南、江西、陕西、四川、云南、重庆9省市下属的45县关于社会抚养费的审计结果，从审计结果来看，主要存在统计上报计划外生育人口的数量不实、社会抚养费计征基数与各地实际收入水平差距较大、征收单位自由裁量权较大、社会抚养费实际征收到位率较低、社会抚养费征收管理不规范等问题。[3]而2013年24个省份公布了2012年度社会抚养费年度总额，总计200多亿元，而其他一些省市则拒绝公布。社会抚养费所引起的诟病很多，主要集中在征收标准不统一、执法人员自由裁量权缺乏规范、社会抚养费收支不透明、使用不明确。[4]本文旨在针对社会社会抚养费这一庞大资金的合理利用进行一些思考。一、能否将社会抚养费用于失独家庭养老机制《中国老龄事业发展报告(2013)》显示:中国人口老龄化速度日益加快，老年人口年龄构成也迅速发生转变，第一次老年人口增长高峰已向我国袭来。[5]目前，中国养老制度的不完善，导致绝大部分的老龄人口依赖商业保险、事业单位保险和政府养老制度，而更多的偏远地区和经济落后地区则严重依赖家庭养老，也就是将养老的责任交给了自己的子女。当下一代出现意外情况，像丧失基本劳动能力或者出现死忙，老人的养老问题便会变得日趋严峻。尤其是响应国家号召只生育了一个子女的老人们，晚年生活不仅得不到任何保障，还要承受家庭变故造成的巨大心理压力。[6]在计划生育政策推行之下，我国独生子女家庭数目不断增多，因疾病、意外伤害等原因导致独生子女离世的家庭数目亦随之扩大，对于这些数目惊人且每年仍在不断攀升的失独家庭而言，精神痛苦、经济困境和老无所养等是其不得不面对的人生难题。2012年，我国失独家庭至少有100万户，且每年以约7.6万户的数量持续增加。[7]面对这一日益攀升的庞大数字，现阶段，政府并没有采取有效的措施去保障他们的生活。从国家层面的法律看，2001年底颁布的《中华人民共和国人口和计划生育法》第27条明确规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”虽然有法律层面的规定，但这一规定过于笼统，在实际的操作中并没有产生效果。第一，钱从哪里来的问题没有具体规定。第二，具体由哪些部门操作没有提及。前文已经提及，每年全国各省份征收的社会抚养费，已然是一个庞大的数字，而且对于社会抚养费的使用，一直存在诟病。笔者认为，不妨拿出社会抚养费当中的一部分钱设立专项经费，专门用于失独老人的养老问题，由民政部门或者社会保障部门管理。[8]当失独老人生活还能自理，可以利用社会抚养费建立专门针对这类人群的养老保险，保障他们的基本生活，并联合失独老人所生活的社区，进行定期或者特殊时候的慰问制度，老人生病的时候需要有人辅助就医等。当失独老人生活不能自理的时候，有必要建立专门的失独老人养老机构。失独老人不仅要面对公立养老机构床位紧张的局面，还要面对即使有床位也住不进去的尴尬局面，我国养老院的“行规”均明确要求必须有担保人在入住协议上签字才可入住，而一般情况下多由子女担任担保人，子女缺失的情况相爱其他亲属、所在单位或街道办也可以担任，但实际情况是养老结构为规避风险，很少愿意接收非子女做担保人的老人。[9]民营养老机构养老床位充足，但面对昂贵的费用，失独老人也只能掩面而泣。面对如此窘境，政府有有必要站出来，这是政府责无旁贷的责任。建立专门的失独老人养老机构，除了能更有效的照顾失独老人的生活起居，更能集中财力物力，针对失独老人的这一特殊情况，进行有针对性的心理辅导，缓解他们的心里疼痛。二、能否建立因计生政策导致的生理和心理问题救助机制现实生活中，还大量存在着这样一群人，因为计划生育进行结扎后导致出现后遗症。在扬州市计划生育委员会委员刘凤梅和童欣做的一份调查中，1979到2003中，就有124例因为结扎手术导致的并发症。因手术并发症，一些家庭失去了劳动力，以致经济困难、夫妻生活不协调、感情淡薄，子女的教育、身心健康均受影响，导致整个家庭生括质量低下。[10]目前，由乡镇给予结扎手术导致并发症患者的补助，已经远远不能解决实际问题。随着医疗水平的提高，在现阶段，由于结扎手术导致的并发症已经越来越少。但是，新的问题又层出不穷，在社会抚养费征收的过程当中出现的暴力执法以及由于未缴纳或者未足额缴纳社会抚养费导致的子女无法取得户口和无法入学的情况。比起身体的伤害，这一些列问题导致的精神伤害有过之而无不及，尤其是当一些未成年人遭遇到这种情况。每个孩子一生下来都是平等，父母的过错不应该转继到他们身上，政府更不应该以户口为裹挟。北京通州区的超生大户就是一个典型的案例，六个超生儿长期没有户口，直到媒体报道之前仍有四人没有户口。他们当中，有人因为户口无法和同龄人走进学校，有人因为户口无法如常人结婚生子，老四更是得了抑郁症。这仅仅是众多家庭当中的一个缩影，而这，已经让我们不能承受。这些问题本不应该成为问题，然而，现实生活中我们却无法回避。因计生政策导致身体后遗症的一群人正在渐渐老去，许多人因为无法入学而苦苦挣扎，饱受心理煎熬。适龄入学儿童因为与社会抚养费挂钩的户口问题无法入学，将会给他们年幼的心理带来巨大的打击，有些人，可能基于此而改变了一生的命运。对于他们的救助，已经刻不容缓。利用征收的社会抚养费对于这样一种特殊人群的救助合法有据，理应加紧对计生政策导致后遗症人群的救助，对于未成年人因社会抚养费造成的不公正对待，应该有针对性的建立心理干预机制。对于现象密集的地区，有必要建立专门的机构联合地方政府让他们重返校园并进行必要的心理疏导，在现象比较个别的地区，应该派专人进行实地探访，提前进行心理疏导，保证每一个青少年的健康成长。因为计生政策导致生理机能出现问题的人已经在渐渐老去，而新生的婴儿又是国家的未来，对于这样的两个群体，救助机制的设计已经迫在眉睫。制度除了要求公民给予以外，也有责任保证每一个公平有尊严的老去和开始生活。三、能否设立某种特殊情况下的返还机制2015年4月10日，安徽芜湖一对夫妇向社会抚养费征收管理局讨还社会抚养费的事件引起了我的思考。在超生婴儿出生不久，这对夫妇便足额缴纳了四万元的社会抚养费，然而，在缴纳完社会抚养费后的一个月，婴儿夭折，出现了上述事件。这个婴儿仅仅在社会上存活了不到两个月，然而，他的父母确为他付出了沉重的代价，当然，还包括四万块钱的社会抚养费。那么，这种情况下，计生部门是否应该返还或者部分返还所征收的社会抚养费？现行出台的法律规定，是没有依据的，以至于出现了上述管理局副局长说到的，你们的要求很合理，但是，法律上无法可依，我深表同情。国家卫计委2014年11月起草的《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》中，也只是规定了因不可抗力或者发生重大意外事件，缴纳社会抚养费确有困难的，可以向县级计划生育行政部门申请减免社会抚养费，其中并没有关于社会抚养费返还的规定。从条例中我们可以看到，在缴纳社会抚养费之前，如果发生意外情况，可以向相关部门反应，争取减免社会抚养费。那么，对于一个依法第一时间缴纳社会抚养费的公民，当出现重大意外事件的时候，法律却没有赋予他们救济的权利，这样的法律是不是在变相鼓励拖延或者拒绝缴纳社会抚养费的现象。如果法律不能做到保护尊法守法公民的切身利益，如何说服公民在以后的生活中按照法律的意志去生活。中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授指出，缴纳社会抚养费更多被认为是当事人因超生加重了未来的社会负担而在最开始做出的一次性经济补偿。因此，其性质应该属于预先缴纳的补偿性行政收费，而不是惩罚性的罚款。“既然是预缴的行政收费，那么当收费的理由全部或部分不存在时，比如缴纳社会抚养费后超生的孩子夭折，就应该有相应的返还程序。”王敬波说，但是现在，并没有相关的法律规定，国家目前也没有专门的行政收费法，这是一个明显的法律漏洞。当然，在现阶段，建立某种机制下的返还制度不是一件很容易的事情。比如，是全部返还还是部分返还？如果是部分返还的话，又以何为依据？这些都是存在的问题，但是，不能因为存在巨大的障碍，我们就不去思考。笔者认为，社会抚养费征收标准的确定给我们提供了某种思考。是否可以依据超生婴儿出生地或者说长期生活地区的生活水平和发展水平（考虑到中国的众多流动人口，出生地可能并非长期生活地区），来评估政府每一年在社会公共事业上为超生婴儿的经费投入。我们可以建立一个阶梯式的经费投入机制，因为常识告诉我们，针对零岁和十五六岁的小孩，政府针对社会公共事业投入的经费显然是有区别的。因此，可不可以尝试建立整个零到十八岁的过程中，政府对一个超生婴儿社会事业公共投入经费的表格。我们不考虑政府是否应当以此为依据设定社会抚养费征收的标准，只考虑到出现重大意外事件的时候，有一个合理进行返还的依据。即使征收的社会抚养费和政府对超生婴儿社会公共投入表格上的不一致，我们也可以以此为依据，进行一个比例的划分。比如，当一个超生婴儿在出生以后的第八年出现意外死亡的情况，就