社区管理从“政府本位”到“公众本位”

社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-1-社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——由基层居委会向社区管理网络的转变社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-2-[简介]本文以南京五处实验示范社区为例，基于多种调研方法的综合运用和大量一手资料，调查分析了社区管理从居委会到社区管理网络的转变，剖析了其产生方式由上级委派到居民选举、内部组织由单一主体到多元主体、管理运作由行政管理到居民参与及监督方式由监督缺失到公示公开的转变，揭示了社区服务场所向公共空间、服务空间优先发展的趋势，归纳出基层居委会向社区管理网络转变的实质，是由“政府本位”向“公众本位”的转变。并分析了在新管理网络下社委会与街道办事处、政府职能部门、物业管理公司和驻区单位的关系是如何围绕“公众本位”重新确定的。同时试图探索在“建设和谐新社区”时代背景下城市基层社区管理发展的趋势。[关键词]转变社委会社区管理政府本位公众本位社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-3-社区管理：从“政府本位”到“公众本位”———由基层居委会到社区管理网络的转变第一部分调研背景与技术路线1.1调研背景：我国是政府承担社会管理职能的国家。随着近年来“建设和谐新社区”改革的深入，社区面临新的转型，原有的居委会管理体系亦在相应调整。社区管理的发展呈现居民自治、社区管理网络化的趋势。社区管理改革在社委会的产生、组织、管理、运作、监督等方面与居民紧密联系，以社区自身发展和公众需求作为社区管理的出发点，是政府管理与居民自治的双赢，是社区管理模式由“政府本位”到“公众本位”的转变过程。近8年来全国社区数量进一步精简、整合、资源优化，服务中心规模进一步壮大，社委会在社区中扮演着愈来愈重要的角色。新型社区管理网络的建立对于城市的可持续发展具有重要意义。（图1）[1]1.2概念界定：社区是由一定数量居民组成的，具有内在互动关系和文化维系力的生活共同体。社委会定义为：“社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。[2]”本文中居委会的时间段特指八十年代后至2000年之间，社委会是指2000年以后的社区居民委员会。政府本位：政府是社会公共事务管理的主角,广泛地介入社会各类公共事务的管理,在其中起着主导性作用。其特殊地位和作用促成了对政府全能的崇拜。公众本位：公共管理社会化背景下，居民享有更多的参与、合作、服务与互动，政府管理与服务以公众利益为出发点。1.3调研目的：其一:通过对南京社区管理的现状和过去比较，归纳转变过程中发生的变化，把握其转变的大致脉络；其二：基于多种调研方法及所掌握的资料，剖析社区基层管理转变的原因并归纳出转变的发展脉络和特征；其三：通过分析调研内容对南京社区建设发展提供一定的建议。1.4调研思路及方法：1.4.1调研区域的确定：调研对象为：南京市鼓楼区工人新村社区、玄武区锁三社区、秦淮区弓箭坊社区、白下区七家湾社区和蓝旗新村社区，这五个社区位于南京主城四个区中（图2）。选择原因在于：（1）：它们都是示范社区，开始改革的时间较早，所获得的经验和面临的问题具有一定的典型性和指导性；（2）：它们都是传统社区，在管理上经历了从居委会到社委会转变的过程，能够较全面地对比两者的区别。（3）：它们分布在南京的不同区域，社区建设的具体情况各有不同，相互对比研究其中的差异性有助于分析问题。（图3）图1图2图3注释[1]数据来源于“中华人民共和国民政部2006年度总结”[2]出自《中华人民共和国居委会组织法修正草案》社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-4-1.4.2技术路线:在调研过程中，我们主要采取了问卷、访谈以及观察的手法获得一手资料，并辅以文献查询以获取可靠、详尽的资料。具体如图4：1.5调研社区简介:图4社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-5-第二部分调研与分析2.1居委会到社委会内部机制转变：2.1.1产生方式的转变：2.1.1.1居委会：上级委派访谈得知，居委会工作人员人事任免是由街道办事处指派的，且并非工作人员都来自该小区。问卷调查，对于居委会产生方式，25%居民表示很难保证任命的公正性，20%表示居委会人员对小区情况缺乏应有的了解，超过45%居民认为选派来的人员不能为小区提出更具针对性的管理和服务措施，另有10%认为其对小区情感冷漠。（图5）2.1.1.2社委会：居民选举社委会人员由社区居民代表大会选举产生，并直接对其负责。居民通过居民代表制、户代表制和全体居民制三种方式选举产生新一届社委会。与街道对居委会人员任命方式不同，社委会遴选的前提明确限定所在社区的常住居民，使社区管理能被真正了解社区情况、对社区负责的人掌握。锁三社区，实行全体居民制，其他4个社区均采用户代表制选举。问卷调查反映出居民的参选度很高，平均为81.2%，其中工人新村和蓝旗新村的选举率较高，分别为90%和86%，总体上居民重视选举权的行使，民主意识进一步增强。但调研也反映出部分选民对于候选人的具体情况并非都很清楚。（图6）此外，社委会人员构成与居委会相比，呈现年轻化和高学历化的特点：工作人员的平均年龄为45岁左右，比居委会平均减少约10岁。学历构成方面：有75%的工作人员拥有中等以上学历，30%左右拥有高等以上学历，越来越多的知识型人才融入社区管理服务中。（图7）2.1.2内部组织的变化:2.1.2.1居委会：单一主体以锁三社区为例，1999年居委会处理事务数量为2850件，除社区居民工作外，每年还要完成区政府、街道办事处等13个不同部门的额定任务量。社区管理主体的单一造成大量的社区事务要由居委会来单独处理完成。（图8）此外，社区中的自治组织除了居委会以外，只有少量的娱乐类群众组织，如书画队，合唱队等，群众组织类型少、数量少，并且均由居委会主任直接负责管理，也进一步加大了居委会的工作量。图5图6图7图8图9社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-6-2.1.2.2社委会：多元主体社委会多元主体表现在群众组织对社区管理建设参与的日益提高。作为社区组织体系中重要一环，社区群众组织近几年来逐步发展壮大。五个被调查社区中，群众组织个数已由1999年的16个发展到了2006年的58个。以蓝旗新村群众组织发展最明显，从2003年至今发展壮大两倍有余。（图9）调研发现，社区群众组织类别已由原先单一型的娱乐类，扩展到现今以维权、娱乐、服务三头并进的复合类型。反映出群众组织发展进入一个更广泛深入社区各层面的新阶段。从锁三社区的社委会组织架构图（图10）中，社区服务工作站在社委会组织中起到了重要的辅助作用。6个部门相互配合，减轻了社委会的工作压力与工作强度。服务工作站的运作体现了政府职能部门工作重心下沉到社区及“公众本位”的服务理念。数据显示，锁三社区年工作量由1999年的2850件下降到2006年的1450件，社区服务工作站的年工作总量由无到2006年1250件。究其原因，是社区管理民主化，工作出发点由“政府本位”向“公众本位”的转化。社委会内部的领导、决策、执行、监督四方面职责清晰到位，组织关系更合理，管理服务水平迈上一个新台阶。（图11）2.1.3管理运作的变化：2.1.3.1居委会：行政管理如图12所示，在调查的五个社区中，居委会所承担的事务中行政事务高达35.5％，比排在第二的文体活动事务的28.4％高出7.1个百分点，居委会负担了沉重的行政负担。在事务来源方面，居委会有39％的事务来源于政府部门，只有18％的事务来源于居民，居委会主动开展的有34％，政府下派事务占去了最大部分，可以看出居委会被政府部门下派事务羁绊的困境。2.1.3.2社委会：居民参与社委会逐渐变为居民自治组织。居民作为决策主体越来越多地参与到社区建设中，相应社委会也逐渐由管理型转向服务型。(1)管理模式的转变：如图13所示，在居民对社区自治的参与意愿上，46％表示应该参图10图12图14图11图13社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-7-加，只有21％居民的表示不参加或无所谓，居民对民主和自治的参与意愿较高，民主意识明显加强。在自愿者服务队方面，22％的居民表示社区中有自愿者服务队，略高于表示没有的15％，大部分居民（63％）表示不知道，可见自愿者服务在社区还有待发展。居民关于社区民主自治实施状况的评价调查显示，多达68％的居民对自治实施状况表示满意，说明居民对社区自治改革的评价较高。由此可见，社区管理模式已逐渐由原来的居委会行政管理转化为居民自治管理，居民越来越多地参与到社区管理中，公众逐渐成为社区建设的主体。(2)管理事务的转变：如图14，社委会的事务来源较居委会有了很大的变化，社委会只有16％的事务来源于政府部门，来源于居民的事务达到了52%，社委会主动开展有30％。由此可见，社委会时期政府下派事务的现象有了很大改观，社委会能将更多的精力集中到为居民服务方面。(3)管理范围的调整：调研中发现随着城市化进程的加快，街道办事处根据需求调整现有社委会规模，管理范围由原先的500～900户调整为现在的1100～4000户不等，实现社区空间和资源的优化与整合。(4)管理成效的反馈：在调研中，我们从社区管理的环境、治安、绿化、卫生、文体活动等几方面对社区居民进行了问卷调查。如图15所示，在环境、治安、绿化、卫生、文体活动五方面，社区被调查居民对社委会工作表示满意而选择很好或较好的平均比例分别占到了被调查居民总数的50%、48%、54%、41%和50%，而选择不好的只分别占到16%、17%、8%、16%和9%。由此可见，居民对社委会工作认可度提高，社委会的工作一定程度上改变了居民对原先居委会办事效率差的负面印象。2.1.4监督方式的变化：2.1.4.1居委会：监督缺失居委会时期缺少稳定有效的监督机制，只有街道办事处和政府职能部门通过年终考核来评判居委会当年的效绩。居民甚至不知道居委会在做些什么，更谈不上主动参与到居委会的日常基层管理和监督当中。2.1.4.2社委会：公示公开图15社委会管理成效评价反馈图16社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-8-通过问卷统计，除弓箭坊和七家湾两社区的居民对于“四个公开”的告示栏的了解度稍低以外，其他几个社区，特别是工人新村的居民对公开栏的了解很高，有81％。此外，76%居民反映会关心公开告示栏的内容。另外约有30％的居民曾以某种形式向社委会提出过建议，其中85％以上居民提出的建议能够得到社委会的反馈。社委会改革后，实行公开公示制度，即党务公开、政务公开、财务公开、居务公开。调查的五个社委会都在社区公告栏张贴了相关的党务、政务、财务、居务的报表，并按季度更新。居民能通过“居民论坛”等方式对社委会的各项工作进行监督。调查的五个社区都开设了居民论坛，论坛平均每月开办2～3次，每次约有15～30人参加。通过开办论坛，畅达民意，集思广益，进一步推进了社区民主自治，体现了社区管理的“公众本位”。2.1.5物质空间、服务场所的变化：伴随着社区管理的进一步发展和深入，社区物质空间的使用发生变化，表现为公共空间、服务空间优先发展。以蓝旗新村为例[3]，1999年居委会办公用地只是小区中心的一间小平房（现改为理发店），办公空间狭小，限制了居委会的发展。2002年图17图18社区管理：从“政府本位”到“公众本位”——————由基层居委会向社区管理网络的转变-9-社委会办公场地有了一定的扩充，在小区增添了新的活动场地。2004年社区活动场地有了进一步的扩充，种类丰富。2006年社区服务中心建成。此外社区还设立了老年公寓，其他服务设施也一并到位。2.1.6管理定位的变化：2.1.6.1居委会：政府本位居委会是基层事务的核心管理者，在管理中居民的参与程度较低