空壳村集体经济发展的困境与可行性选择

空壳村集体经济发展的困境与可行性选择作为基于城乡二元经济社会结构的发展中国家，我国农村总体的发展水平不仅与城市有着较大的差距，而且农村本身的发展也存在着严重的不均衡，除长三角、珠三角等沿海周边少数地区发展较快以外，城乡结合部的少数农村也走在广大农村发展的前列，但是同样还有为数不少的农村集体经济开始萎缩以至成为空壳，甚至有的走到了难以为继的地步，这种状况如果不尽快改变，将严重影响我国农村的经济发展，影响农村社会稳定，进而影响农村基层政权的稳定。一、空壳村集体经济发展的现状与成因1、空壳村集体经济发展的现状所谓的空壳村，指的是一些地区的农村集体几乎没有什么固定资产和公共积累，更谈不上什么集体所有的或者有股份的企业，集体收入极其低下，或者无经济收入，集体经济不仅空有其名，甚至债台高筑，内外交困，经费短缺，这样的村，有的连办公地点都没有，组织开展活动困难，更无力服务农村的各种公共需求，而且一旦开展上级安排的工作，都要向农民摊派，不仅加重了农民负担，降低了干部威信，影响了党群关系，而且村庄管理如一盘散沙，基本上处于瘫痪或者半瘫痪状态，严重危及农村社会稳定。2、造成空壳村集体经济现状的成因（1）客观原因：有的空壳村是因为地处“穷山恶水”的偏僻之地，可供开发的资源匮乏，加之交通不便、信息不灵等基础设施过差带来的原因，导致其始终处于农村经济发展的劣势，失去发展的基础和机遇。（2）主观原因：一是历史上农村集体资产的大量流失：在1981年前后普及包产到户的过程中，不少地方分光、毁坏和浪费集体财产，导致集体资产大幅度贬值。1992年以来实行的产权制度改革，集体财产通过低价投股、经营者配股、职工无偿占股和低价拍卖等方式，导致农村集体资产大量流失。二是发展当中农村集体资产的体制性流失：在这些年的经济发展中，除农村集体自身因为经营不利出现的资产亏损外，重要的是一些地方政府和部门，或者低价将农村集体的土地征占后，转手开发，从中牟取暴利，或者把集体投资、投工兴办的共有基础设施无偿划为国有财产。还有的克扣、挪用国家或部门的农业投资，把兴办农村有关事业的费用转嫁给乡村集体负担。三是农村集体资产管理的流失。一些农村由于集体资产管理混乱，基层政府监督不利，导致农村干部多吃多占、贪污腐化、甚至借债挥霍、将村集体资产强行占为己有，不仅严重侵蚀了农村集体经济的基础，更搞垮了农村集体经济。二、空壳村集体经济发展的困境与分析对于当前农村集体经济的发展,各界给出了不少的方法和途径，但是这些方法对其它村可能适用，对于这种空壳村来说，仍然难以起到切实可行的作用。1、开发集体资源这一点对于空壳村来说意义并不大，因为一般的空壳村基本上是属于资源贫困型的农村，即地面无山林，地下无矿产，无山可靠也无水可用，仅有的一点集体土地或者已经被前些年分光吃净，或者分给了历年新增加的人口，所以可以利用的土地资源也非常有限，这样的村子开发集体资源就成了一句空话。2、兴办或者以各种形式参办企业这一点对空壳村来说，也基本上属于纸上谈兵，一个债台高筑，连运转都困难的村集体，如何去兴办企业？首先是资金，自己没有，贷款像这样的村集体金融部门根本就不会考虑，让群众集资也无异于向叫化子打饥荒，其次是土地，这样的村集体如果能够掌握一定量的土地，也就不会成为空壳村了。再次是劳动力，这样的村子，一般不仅村集体穷，农民也穷，为了生存，大量的农民都到外地打工了，就是办了企业那来的工人？第四是项目，这样的地方，基础设施都相对落后，发展环境不佳，有那个企业肯到这里来落户呢？最后是其它的技术、信息、市场等一系列的难题，这些都是空壳村绕不过去的坎。3、为农民家庭经营提供服务即服务创收，这个思路也有明显的不足，这些经济发展落后的空壳村，村民的家庭经营相对也比较落后，对村集体提供经营服务的需求非常有限，村集体即使解决了本身提供能力有限的问题，也难以解决服务的市场问题，其提供服务的机构生存就很成问题。4、加强农村集体资产的管理包括加强债权债务清理，完善集体资产资金管理，防止流失等，这个思路比较现实，但是这个办法，只可以缓解当前空壳村运转当中的困难，但却无法解决其发展的出路问题。5、加强村级班子建设，提高农村干部素质这个办法也比较现实，也能起到基础性的作用，但存在着一个致命的问题是，在债台高筑的空壳村中的如何能够找到只有精力和金钱的付出，却不求回报的高素质村干部呢？况且就是具有了较高素质的村干部如何在一穷二白的集体经济状况下完成本村及各级的相关工作，并实现农村集体经济的发展做好无米之炊呢？6、减少非生产性支出这是个似是而非的问题，一个空壳村已经基本上谈不上收入了，那里还有什么生产性支出？能够勉强维持运转的只有非生产性支出，这些也多是东借西凑，或者只是记在帐上，村干部或者出工的农民是指不定啥时候才能拿到现金的，再减少支出农村基层组织就真的只能彻底关门大吉了。三、空壳村集体经济发展的可行性选择作为一名农村基层工作者，根据笔者的调查与经验，因为空壳村出现的原因比较复杂，既有客观的原因，也有主观的原因，其存在会是有一个相当长的时期，不可能在短时间内完全消除，而且由于各地情况也各不相同，所以针对空壳村集体经济的发展很难有具体的思路，只能提出一些可行性的选择而已。1、管理入手是前提这是解决空壳村集体经济发展的前提性问题，无论是空壳村还是发达村，如果没有科学规范的管理，那么这个村集体发展就失去了前景，有多少的集体资产也难保不会流失殆尽。这里要解决的问题有三个，一是干部的待遇问题，在空壳村中，解决村干部的选拔与培训相对容易，较难的是村干部的待遇和管理，在当前贫困农村人才流失严重，优秀村干部选拔困难的情况下，如何保证空壳村中的选拔出来的村干部能够安心工作，尽职工作是非常重要的，县乡基层政府可以考虑对这些村干部报酬实行奖励工资制，即对空壳村干部在由县乡两级统筹发放能够保证其作为农村中一个正常的劳动力基本收入的基础上，根据其工作中的表现，再规定由村本级支付的奖励工资数额，有条件的地方还可以考虑村干部退休的福利待遇等问题，以此来达到空壳村中的优秀村干部人尽其才。二是村级集体资产的管理问题，这个问题是普遍存在的问题，不仅空壳村有，其它类型的村也有，解决这个问题的重点在于除落实正常的民主管理、民主决策和民主监督程序之外，还要对包括村集体资金在内的村集体资产的民主监督实行原始票据公开与三级公开结合的办法，即对涉及到村集体的每一笔收支和村级的债权债务、承包租赁协议不仅要全部公开，还要将原始的票据和协议复印后公开并上交复份至乡镇保存备案，同时乡镇的审查与上级有关部门的专项检查结果也同时公开，以此来彻底杜绝村集体资产管理当中的民主监督不到位问题，堵住集体资产流失的漏洞。三是解决村集体的历史遗留问题，空壳村除了经济落后外，一般都有历史遗留问题较多的现象，因此要想让空壳村的基层组织能够运转起来，并开始致力与村集体经济的发展，就必须对村中的历史遗留问题加以解决，鉴于历史遗留问题本身具有的特殊性，需要由县乡两级政府甚至更高一级的政府协调有关部门专门研究并采取多种手段加以解决，尽可能扫清空壳村集体经济发展中的障碍。2、正确分类是基础对空壳村的正确分类有以下几方面的含义，一是对空壳村形成原因的正确分类，空壳村最后的表现虽然基本相同，但其形成的原因各不相同，要解决空壳村集体经济发展的问题，首先就要通过认真的调查研究并对其形成的原因进行正确分类，才能有针对性地提出解决问题的对策。二是空壳村集体经济发展要求的正确分类，空壳村由于客观基础条件不同，后期发展的村情不同，民风民俗的差别等，其集体经济发展的思路和最终要求也应当有所不同，要坚持宜农则农，宜工则工，宜商则商，对于适合农业发展的则以农业为主，适合生态环保的则可以争取国家相关补贴以生态发展为主，其它途径难以发展的还可以发展劳务输出，总之空壳村发展应当因地制宜，立足于当地的客观条件，不能强求一致，更不能要求过高过快，防止出现拔苗助长的现象。三是对空壳村包括其它农村应当承担的工作进行正确分类。作为村级基层组织，不是一级行政管理机构，但却承担着许多本应当是政府承担的工作任务，并为这些工作付出相当可观的开支，诸如征兵、殡改、计生、优抚等基本上都属于各级政府及其工作部门的工作内容，不应当由村级组织负担相应的开支，这些政策性开支应当纳入相应的财政预算，由政府承担。因此，应当从整体上对包括空壳村在内的广大农村的村级组织应当承担的工作任务进行正确分类，合理确定其工作任务，尤其是对于上级安排的各种检查及要求村级的配套设施，安排单位应当同时考虑资金投入问题，减轻村级负担，为空壳村集体经济的前期发展积累初始资本。3、政策帮扶是助力一是要加强空壳村基础设施建设。由于村级集体积累来源渠道单一，几乎全部收入来源于土地，积累很少，空壳村普遍存在着基础设施落后，缺乏发展后劲的问题，因此我们扶持空壳村发展集体经济的重点应当放在空壳村的路、水、电等基础设施建设上，把采取各种行政手段扶持空壳村的人、财、物折成资金，直接用于解决空壳村的基础设施建设的问题，其预期效果比投入搞项目要好得多。二是要落实好对空壳村的扶持政策，目前包括财政政策在内的一些对农村的扶持政策在落实过程中，偏好锦上添花、少有雪中送炭，加之空壳村连跑办相关部门的资金也没有，因些，这些扶持政策就更难落到空壳村的头上，导致农村亮点更亮、空壳更空的现象比比皆是。因些要解决空壳村集体经济发展的问题就必须将国家对农村的扶持政策落到实处，有意向空壳村倾斜，减小农村集体经济发展中的巨大差距，促进农村经济的均衡、全面发展。三是统筹城乡公共产品的提供，在城乡二元经济社会结构框架下，我国城乡实行两套不同的公共产品供给制度：城市所需的公共产品，由国家提供；农村所需的公共产品，主要靠农村集体经济组织和农民自己解决，国家仅给予少量补助。这造成了当前包括义务教育、养老、医疗等在内的农村公共产品供给严重匮乏的状况，空壳村的状况更为恶劣，其直接后果则是农业生产效益徘徊不前、农村经济发展停滞、农村社会出现全面凋敝,同时也是导致农村空壳村大量出现的内在体制原因之一，因此,对于空壳村，在短时间内难以找到明确的发展途径时，各级财政可以在逐步加大对空壳村公共产品供给方面的投入的同时，将原来分散到有关部门掌握安排的扶持发展集体经济的资金，集中起来，用于为空壳村农民生产、生活提供基本而有保障的公共产品，以改变空壳村农民的生产、生活条件，为今后空壳村的集体经济发展、缩小农村地区差距、缩小城乡差别、逐步实现城乡协调发展奠定基础。