立法科学性与治国理政规则框架的完善.

立法科学性与治国理政规则框架的完善主要内容•引言：老人车祸身亡未办暂住证赔偿少40万•一、中国立法的现状与问题•二、归因：立法体制分析•三、科学立法，为依法治国护航十八届四中全会精神:•法律是治国之重器，良法是善治之前提。•建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。•要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施•（一）健全宪法实施和监督制度（何以保障）。•（二）完善立法体制（何以保障）。•（三）深入推进科学立法、民主立法（如何立）。•（四）加强重点领域立法（立什么）。引言：老人车祸身亡未办暂住证赔偿少40万•安徽省肥西县骆大爷近日在儿子生活的杭州遇车祸身亡，仅因老人未办理暂住证，保险理赔便按农村、城市的区别，两个标准竟相差40余万元。同样的生命，仅因一张暂住证就体现如此的差别，再次引起人们对“同命不同价”的现实追问。•“目前看，按照城镇标准赔偿比较困难。”肖经理解释说，骆大爷若按杭州市城镇标准赔偿，死亡赔偿金为3.7万×20年=74万；若按肥西农村标准赔偿，死亡赔偿金为1.6万×20年=32万。另一荒唐案例•2006年，重庆市发生一起车祸，3名搭乘同一辆三轮车的花季少女不幸丧生，两个城市女孩各得到了20多万元赔偿，而另一位农村户口的女孩所获赔偿只有9万元，不及前者的一半。依据•2003年发布的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第29条规定：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按20年计算。追根溯源•以城乡区别来划分死亡赔偿金的不同，最早于1992年开始施行的但现在已经失效的由国务院颁布的《道路交通事故处理办法》。该《办法》将受害人分为“非农业人口”和“农业人口”•他们的固定收入分别依据这样的方法计算：“非农业人口中有固定收入的，是指在国家机关、企业事业组织、社会团体等单位按期得到收入的，其收入包括工资、奖金及国家规定的补贴、津贴。奖金以交通事故发生时上一年度本单位人均奖金计算，超出奖金税计征起点的，以计征起点为限。农业人口中有固定收入的，是指直接从事农、林、牧、渔业的在业人员，其收入按照交通事故发生地劳动力人均年纯收入计算。”“同命不同价”现象背后的问题•《宪法》规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”•《民法通则》规定：“公民的民事权利能力一律平等”;•“侵害公民身体造成伤害的,应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”两大问题•1.部门立法问题•2.下位法有悖于上位法问题习近平关于四中全会《决定》的说明1•立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。•全会决定提出，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。习近平关于四中全会《决定》的说明2•立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。一、中国立法的现状与问题•(一)概念界定•1.法：狭义上是仅指宪法和法律，广义上是指一切有权立法的国家机关所制定、认可和变动的规范性法律文件，包括法律、法规、条例、规章、决定等。•（1）宪法；（7）法律解释；•（2）法律；（8）行政措施；•（3）行政法规；（9）其他规范性文件。•（4）地方性法规；•（5）自治条例和单行条例；•（6）行政规章；热点问题•党法算不算法？•2.立法：是由特定的主体，依据一定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动规范性法律文件的活动。•狭义上是指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动规范性法律文件的活动。•在我国广义上指从中央到地方一切有立法权的国家机关制定和变动各种不同规范性文件的活动。•3.立法权：是由特定的国家机关行使的，在国家权力体系中占有特殊地位的，用来制订、认可和变动法的综合性权力体系。4.立法权配置模式•（1）中央和地方立法权的配置•A:中央集权模式•《朝鲜宪法》第73条规定：立法权由最高人民议会行使。•《土耳其宪法》第7条规定：立法权属于代表土耳其国民全体的土耳其国民议会，此项权力不得委托。•B:集权分权模式•《日本宪法》第四十一条：国会是国家的最高权力机关，是国家唯一的立法机关。第九十四条：地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权能，得在法律范围内制定条例。•C:分权集权模式•《美国宪法》修正案第十条：本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留。•（2）立法机关和行政机关立法权限的划分•大多数三权分立的国家，行政机关不得行使立法职能，而只能根据议会的授权委任立法。•但法国是个例外。•法国第五共和国宪法第三十七条规定，在法律范围以外的其他事项属于条例性质。（二）中国立法的现状•截至2009年8月底，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门。•中国特色社会主义法律体系初步形成。••在立法领域与内容上，根据立法中体现内容的不同，可以将立法大致划分为经济性立法、政治性立法、文化性立法、社会性立法等不同类型。229件法律大体的比例是:经济建设立法114件，占49.8%，政治建设立法80件，占34.9%，文化建设立法4件，占1.7%，社会建设立法31件，占13.5%。•各个法律部门的比例:行政法的立法数量最多，有79部，占了全部法律的三分之一多;其次是经济法，有54部，接近全部法律的四分之一;而关于社会法的法律，有17部，占整个法律体系的7%左右。（三）中国立法的问题•1.立法质量不高的问题•（1）重复立法。•现实中，各地在立法项目上往往盲目比照国家法律、行政法规，重复选题立项，用地方性法规取代中央立法。•在具体条款内容上，大量照抄照搬国家法律、行政法规的条款，重复国家法律、行政法规的一些规定，从而导致“四世同堂”、“五世同堂”甚至“六世同堂”现象。•（2）过度立法。•五届、六届、七届全国人大任期内通过的法律和有关法律问题的决定分别是60件、63件和87件。•从1979年初到2004年9月，全国人大及其常委会通过了470多件法律、法律解释和有关法律问题的决定，其中现行有效的法律有200多件。•1995年2月28日,八届全国人大常委会第12次会议令人难以置信地在一天之内通过了7部法律，创下了中国立法史上(可能也是世界立法史上)绝无仅有的纪录。•1993年到1995年间，全国人大及其常委会几乎平均每13天制定一部法律。•国务院则更胜一筹，大致平均6天左右制定一部行政法规。仅2003年国务院就制定了700多部行政法规。•地方立法的速度和数量也毫不逊色。1993年以前，每年制定的地方性法规约150件左右；1993年上升到350件左右；1994年仅前7个月就达到了近400件。•到2003年，地方权力机关制定了6,000多部地方性法规。仅广西壮族自治区就制定了180多件地方性法规、150多件地方政府规章。•2004年全国通过的地方法规多达1,000多件。2.立法效率问题•部门利益和地方本位主义导致的立法效率不高问题•商务部、国家工商总局和国家发改委三家争立《反垄断法》、导致其“难产”的局面，就是立法谋私的一个典型•交通部、地税局关于燃油税的争吵等•案例：《电信法》是一部涉及诸多利益主体的法律，电信立法涉及诸多部门的利益，从1980年正式起草之初就陷入利益的纠葛和冲突，如今仍未见何时出台的消息。在电信立法坎坷的30多年间，政策与监管合一、业务的开放与垄断、互联互通、资费市场化等一系列问题都成为阻碍《电信法》出台的主要原因。3.行政立法（部门立法）存在严重问题•（1）行政立法体制混乱，缺乏统一的行政立法规范•（2）行政立法的程序缺乏民主性。•（3）缺乏对行政立法的有效监督•（4）对行政立法不当的法律责任规定不完整4.地方立法问题•地方保护主义时有发生，有的出台地区封锁、限制公平竞争的规定,不允许外地产品进入本地区,或者对外地区产品征收这个费那个费。•《福建省实施〈渔业法〉办法》规定，未取得捕捞许可证进行捕捞，情节严重的可以没收渔船，而《渔业法》规定的只是没收渔具徐州一老板跨区用盐被罚5千因不认罪罚款暴涨•徐州新沂市一大排档老板老陈用了2斤连云港的盐，被罚了5000元。盐是真的，只是因为跨区域用盐。10月31日，新沂市盐务管理局盐政稽查科的一名工作人员说，根据规定可以处2000元以下罚款，因之前老陈拒不接受，该局才向当地法院申请强制执行。二、归因：立法体制分析•（一）立法体制现状•特征：“一元、两级、多层次、多类别”。•一元：国家立法权属于最高国家权力机关及其常设机关，只存在一个统一的法律体系。•两级：实行中央统一领导和地方适当分权的制度，在立法体制上存在中央和地方两个立法权等级。•多层次：中央和地方立法权等级内存在多个层次的立法主体。•多类别：存在宪法、法律、法规、规章等多个法律渊源类别。立法主体•（1）国家最高权力机关的立法权限和立法事•（2）国家最高行政机关的立法权限和立法事项•（3）国家最高行政机关所属具有行政管理职能的机关的立法权限和立法事项•（4）省、自治区、直辖市和较大市的权力机关的立法权限和立法事项•（5）省、自治区、直辖市和较大市的行政机关的立法权限和立法事项•（6）民族自治地方的权力机关的立法权限和立法事项•（7）2000年通过的立法法第65条、第81条对经济特区授权立法作了直接规定。带来的问题•1.立法主体过多,关系复杂•根据现行宪法、组织法和有关法律的规定，中国的立法主体有300多个，其中还不包括法律没有明确规定的其他授权立法主体。庞大的立法主体导致法律和规章政出多门（党、地方政府、地区政府、省政府和中央政府）•2.立法权限划分不明晰，冲突不断•（1）在中央立法机关中，全国人大与它的常委会之间、全国人大及其常委会与国务院之间，立法权限划分不清•（2）在全国人大及其常委会与国务院及各部委之间，立法权限冲突的情形同样存在。•（3）在地方立法机关之间和地方立法机关与中央立法机关之间，立法权限冲突更属常见最牛村规•2014年7月22日，保康县马桥镇尧治河村出台了《尧治河村婚丧喜庆事宜管理办法》，提倡勤俭节约，杜绝铺张浪费，规定领导家庭（村“两委”班子成员）吸烟不得超过10元/盒，酒不得超过60元/瓶；干部家庭（企业中层副职以上干部）和中等以上收入家庭吸烟不得超过5元/盒，酒不得超过50元/瓶；普通职工家庭和普通村民家庭吸烟不得超过2元/盒，酒不得超过20元/瓶。（楚天快报讯）•2014年7月10日，网友发现，在柳江县成团镇甘塘村屯冲屯、龙屯屯，村民立起了一块“村规民约”碑，碑上“陌生人不准进村，进村一经发现则扣留”的村规在网络上曝光后，被网友封为“最牛村规”。（落款日期：2013年3月12日，今报柳州讯，记者黄远来）（二）立法程序•全国人大的立法程序:•提出法律案•审议法律案•表决法律案•公布法律资料：行政机关在国家立法中的重要作用地方立法程序•以省级行政立法为例分析，立法机关通常会授权相关行政机关代为起草，随后会将草案提交给省政府法制办，经其把关调整并公开征集意见，草案在经过省级多个行政部门会签、省政府法制办集中修改并经省政府常务会议通过后，才能作为议案向省人大常委会提出。省人大常委会一般经过三次全体会议进行讨论、审议，才能得以通过。（三）全国人大的内外组织结构•1.内部结构•十一届全国人大常委会第