第12章金融监管.

第12章金融监管12.1金融监管概述12.2金融监管的内容和方法12.3金融监管体制12.4金融监管的国际协调12.1金融监管概述12.1.1金融监管的原因：市场失灵12.1.2金融监管的目标与基本原则12.1.3金融监管的成本和监管失灵12.1.1金融监管的原因：市场失灵金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指金融主管当局依据国家法律法规的授权对金融业（包括金融机构以及它们在金融市场上的业务活动）实施监督、约束、管制，使它们依法稳健运行的行为总称。广义的金融监管除主管当局的监管之外，还包括金融机构的内部控制与稽核、行业自律性组织的监督以及社会中介组织的监督等。金融监管的最初动因，是因为危机的爆发。最早可以追溯到16世纪的荷兰郁金香狂热、17世纪英国的“南海泡沫”案、18世纪法国的“密西西比泡沫”事件；近年来，危机之声也不断传出：或者是一家银行（英国巴林银行、日本大和银行、国际商业信贷银行等）；或者是一个地区或国家（如1994年底的墨西哥金融危机）；还有可能是多个国家和地区的危机（1995年上半年的欧洲货币危机、1997年的东南亚金融危机）；时间上最近的有1998年的俄罗斯金融危机和巴西金融危机、2000年的土耳其金融危机和2001年的阿根廷金融危机。这些危机所产生的各种负面影响，是说明进行金融监管的直观理由金融监管原因理论分析金融领域内的负外部效应金融体系提供的产品和服务具有公共物品的特征信息不对称导致金融交易低效率金融领域内有可能出现垄断和不正当竞争金融市场只追求过程的公平而忽视收入分配的公平12.1.2金融监管的目标与基本原则金融监管的一般目标是针对上述的市场失灵而提出的笼统而概括性的目标，它主要有两个方面：第一、维护金融体系的安全与稳定，避免系统危机的发生第二、保护存款人和社会投资者的利益。保护存款人和投资者的利益，实质上就是维护社会的信用制度。这既可以抑制信息不对称所造成的金融交易低效率问题，还在很大程度上，起到了矫正不正当竞争和保护小额储蓄者的公平目标。金融监管的一般目标仍然是一般的公共政策目标的一部分，一般化地概括为：经济运行的效率、公平和稳定三个方面。各国的监管目标金融监管的具体目标是针对各国历史、经济、文化背景和发展的不同情况而制定出来的，其侧重点也有所区别。美国监管目标有四个：第一，维持公众对银行体系的信心；第二，建立一个有效的和有竞争的银行体系；第三，保护消费者；第四，允许银行体系适应经济的变化而调整。《德国银行法》在第六条中授权“联邦金融管理局监管所有的信贷机构，以保证银行资产的安全、银行业务的正常运营和国民经济良好运转。”《英国银行法》规定“授权英格兰银行行使特权对接受存款的机构予以管理；对这些机构的存款人进一步予以保护，禁止使用欺骗性的经济手段接受存款。”《日本普通银行法》规定“银行业务以公正性为前提，以维护信用、确保存款人的权益，谋求金融活动的顺利进行和银行业务的健全妥善运营，有助于国民经济的健全发展为目的。”1995年3月颁布2003年12月修改的《中国人民银行法》、1995年6月颁布的《保险法》、1999年7月颁布实施的《证券法》、2003年2月颁布的《银行业监督管理法》共同界定和规范了我国的金融监管目标，可概括为：(1)一般目标：防范和化解金融风险，维护金融体系的稳定与安全，保护公平竞争和金融效率的提高，保证中国金融业的稳健运行和货币政策的有效实施。(2)具体目标：经营的安全性、竞争的公平性和政策的一致性。2.金融监管的基本原则依法监管原则合理、适度竞争原则自我约束和外部强制相结合原则安全稳定与经济效率相结合的原则12.1.3金融监管的成本和监管失灵金融监管的成本主要表现在两大方面：直接的显性成本和间接的效率损失。直接的显性成本，是监管引起的直接资源成本。包括监管当局的行政预算支出和被监管者因遵守条例而耗费的成本。由于金融监管当局关注的是监管目标的实现，而较少考虑降低监管成本，从而有可能造成监管的直接成本过高的现象。间接的效率损失，主要指的是因监管者改变了原来的行为方式而造成的福利损失。金融监管有可能导致的效率损失有：间接的效率损失（1）道德风险。主要表现为：一是由于投资者相信监管当局会保证金融机构的安全和稳定，会保护投资者的利益，就易于忽视对金融机构的监督、评价和选择，而只考虑如何得到较高的收益。这就导致经营不良的金融机构照样可以通过提供高收益等做法而获得投资者的青睐。二是存款保险制度的确立，使得存款人通过挤兑的“用脚投票”方式向金融机构经营者施加压力的机制不再存在。三是金融机构在受监管中承担一定的成本，会通过选择高风险、高收益资产的方式来弥补损失。（2）人为地削弱竞争。从市场准入、运作过程的监管措施来看，尽管其出发点是为了防止金融领域内出现恶性竞争，维护正常和公平的业务环境并保护消费者的利益，但如果分寸把握不当，都有可能人为地抑制金融机构之间的一些合理的竞争，导致静态低效率。（3）对金融创新的抑制。一般地，金融监管条例是根据当时的最佳惯例适时的制定出来的。随着时间的推移和形势的发展，这些最佳惯例很可能变得不再是最佳，从而妨碍金融机构新产品的开发和服务水平的提高，导致动态的低效率。金融监管失灵（1）监管者的经济人特性。从理论上看，金融监管者是社会公众的委托人，代表社会公众的利益，能够在某种程度上超越具体的个人利益。但在实践中，监管部门及监管者个人的目标并不是或并不仅仅是公共利益的最大化，而是有自己的组织目标与经济利益，这就使得监管部门具有了某种类似个人经济人的特征，从而追求个人利益最大化。特别是当他们掌握着垄断性的强制权利时，很容易被某些特殊利益集团俘获，并成为他们的代言人。作为交换，监管者可以获得相当丰厚的回报。（2）监管者同样面临着信息不对称的问题。监管者与广大的被监管者之间，前者处于信息劣势一方，这就意味着，监管者即使主观愿望很好，也有可能力不从心，无法全面及时地行使其监管职能。（3）监管者处于独特的垄断地位。由于政府提供的公共服务往往具有不可替代性，因此，它们缺乏市场竞争和约束，也就没有改进监管效率的压力和动机。12.2金融监管的内容和方法12.2.1金融监管的内容12.2.2金融监管的主要手段和方法12.2.1金融监管的内容一般地，金融监管的具体内容都是从市场准入、市场运作过程、市场退出三个环节进行入手，其目的一是为了督促金融机构约束其风险行为，避免其做出损人也不利己的行为；二是针对金融机构在处理客户关系时利用信息优势采取的机会主义行为，避免其做出损人利己的行为。1.市场准入的监管2.市场运作过程的监管3.市场退出的监管1.市场准入的监管市场准入，就是监管当局对新设机构或金融机构的合并进行的限制性管理，即对申请进入金融业和金融市场的机构和人员进行筛选，保证只让合适的机构和人员进入市场，维持市场的公平竞争和秩序。各国对金融机构的设立通常采取审批制（批准制）在审批营业执照时，监管机构主要考虑的因素有：最低的资本数量，以保证银行稳健经营和维护社会公众利益；较完备的专业设施；所有权结构；一定数量合格的专业人员，即董事和高级管理人员应受过专业训练，具有专业经验和良好品行；业务发展目标和规划等。在我国，设立商业银行必须经中国人民银行批准，否则任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，不得使用“银行”字样等，对申请设立商业银行者，要求必须有符合规定的章程、足够的注册资本、健全的组织结构和管理制度、高级管理人员不得有贪污、受贿等不良记录等。2.市场运作过程的监管（1）资本充足性监管要求银行资本与资产总额、存款总额、负债总额以及风险投资之间保持适当的比例。在这方面，1988年《巴赛尔协议》关于核心资本和附属资本与风险资产的比率应达到4%和8%的规定，已被各国所认同和接受，成为各国监管金融业的重要依据。（2）流动性监管：流动性是金融机构以适当价格获取可用资金的能力。具体做法：规定法定存款准备金比率和其他一些比例性指标。在实践中一般是以考核银行的资产负债期限和利率结构搭配是否合理为基础对流动性进行系统的评价。如我国的商业银行贷款余额与存款余额的比例不得超过75%，流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%；法国的监管当局规定，银行的流动资产与短期负债的比率不得低于60%；比利时要求私人储蓄银行要将其至少35%的储蓄存款用于购买一年期以下的政府债券。（3）业务范围的监管在实行职能分工体制的国家，商业银行业务和投资银行业务严格分开，并禁止商业银行认购包销股票和债券；而在混业型体制的国家，并无这些限制。（4）贷款风险的监管为控制银行的信用风险过于集中，大多数国家的监管当局都制定了审慎的限额，以限制银行对单一借款人、关系人（金融机构的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属以及他们投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织）和对某些行业或部门提供过多贷款，以分散风险。具体指标是对单一借款人的贷款占银行资本的比重。如在美国，这一指标不得超过15%，日本为20%，我国为10%。（5）对银行内控制度的监管典型的事例如英国的巴林银行和日本的大和银行。由监管当局对银行内控制度进行监管成为必要，其目的是确保一家银行的业务能根据董事会制定的政策以谨慎的方式经营。3.市场退出的监管市场退出的监管：是指监管机构对金融机构的倒闭和破产清算进行管制，不能想走就走，而要按一定的程序进行，由监管机构代表社会各方的利益，来进行协调和疏通。如关闭有问题的银行、罢免和更换管理人员，任命接收者，购买、销售和转让有问题的资产，负责债务的收回和业务的恢复，决定清算和合并等，以尽可能地降低金融机构市场退出的成本。我国对金融机构市场退出的监管是由法律予以规定，一般有接管、解散、撤销、破产等几种形式。12.2.2金融监管的主要手段和方法1.金融监管的手段（1）法律手段（2）经济手段：最后贷款人和存款保险两种这是针对系统危机而建立的两种官方安全网。表面上看，这是一种事后的挽救性措施，但是它们由于稳定了人们对金融体系的信心，因而产生了预防性的效果。最后贷款人手段，是指中央银行作为监管者，为保护存款者的利益，对发生清偿力困难的银行或金融机构进行财务上的援助和实施抢救行动，是金融体系的最后一道安全防线。具体方式有：提供贷款、担保及兼并。存款保险，是指由经营存款业务的金融机构按照吸收存款的一定比例，向特定的保险机构缴纳保险金，当投保机构破产倒闭，不能偿还存款人的款项时，由存款保险机构进行赔偿。目的是保护存款者的利益，维护正常的信用秩序。存款保险制度最早始于美国，后来，大多数国家都陆续建立了此项制度。我国存在着隐性的存款保险，目前正在探讨建立显性的存款保险制度。（3）行政手段从金融监管的发展趋势来看，应用最多的是法律手段和经济手段。因为行政手段和市场规律在一定程度上是抵触的，虽然收效迅速，但震动大，副作用多，缺乏持续性和稳定性。2.金融监管的方法直接监管：包括现场检查（稽核）和非现场检查。现场检查是由稽核人员通过亲临现场对金融机构的会计凭证、账簿、报表、现金、物资财产和文字资料进行检查、分析、鉴别，直接对有关人和事进行查访，掌握第一手真实资料。现场稽核一般主要集中于资本充足状况、资产质量、管理质量、收入和利润状况、清偿能力、法规的遵守程度等方面。非现场检查，是对被稽核单位按要求报送的有关经营活动状况的资料，按照一定的程序和标准进行整理、分析和计算，对金融机构经营现状及发展趋势做出判断的一种检查监督形式。间接监管方法，是监管当局委托其他部门如金融机构内部审计、外部审计机构、信用评级机构等从加强内部控制的角度出发，实施间接的监管。具体说来，有以下几种方法：(1)金融机构的内部审计。(2)外部审计。(3)对金融机构的评级(4)行业自律。12.3金融监管体制12.3.1金融监管体制结构12.3.2各国的金融监管体制12.3.1金融监管体制结构金融监管体制，指的是金融监管的制度安排，它包括金融监管当局对金融机构和金融市