第六章公文立卷与归档

第六章公文立卷与归档第六章公文立卷与归档【理论讲述】机关在公务活动形成和使用的公文，处理完毕后，需要进行系统整理并移交机关档案部门保管，这项工作就是我们通常所说的“立卷归档”。好的立卷归档工作对于保存有价值的文件，以及积累档案史料有着十分重要的意义。因此，在实际工作中，万万不可轻视。那么，怎样进行公文立卷和归档呢？一、公文立卷公文立卷，就是将机关工作中处理完毕有查考保存价值的公文，按照一定的要求和方法进行有序整理，组合成案卷的过程。因而，公文立卷又称组卷或编立案卷。对整个公文处理程序而言，它是最后一道程序；而对机关档案整理工作来说，它又是首要工序。因此，具有重要的地位。（一）立卷工作的基本要求一个小机关一年可能形成和处理几百份文件，而一个中等机关或大机关一年则有可能形成和处理成千上万份文件，要对这些杂乱无章的公文进行立卷必然是一件极为繁琐的工作。要使我们的立卷工作快捷、简便、有序进行，首先就必须明确立卷工作的基本要求。第一，要能够反映机关工作的历史面貌。公文立卷的目的，是机关或单位为保存自己的工作活动中形成的材料，以便在今后工作中查考利用，总结历史经验教训。这就要求公文立卷必须如实地保留机关单位历史活动的本来面貌，为科学、民主决策奠定良好的基础。1983年4月28日，由中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《机关档案工作条例》第一章第二条明确规定：“机关档案工作是机关工作的组成部分，是提高机关工作效率和工作质量的必要条件，是维护机关历史真实面貌的一项重要工作。”在立卷过程中，我们要坚持实事求是的原则，不因个人好恶而片面随意地拣选文件，或按领导意志来任意加以整理。一定要从大局出发，全面、科学、合理地对有关材料进行系统化整理。第二，要保持文件之间的历史联系。每个机关单位都不是孤立的，都在国家或社会组织中处于一定的位置。因此，不可能脱离这个组织孤立地开展活动，它同自己的领导机关、所属单位或平行部门之间，总是有着十分紧密的关联。相互之间政务往来所形成的公文，不仅客观反映了工作中的联系，而且真实记录了机关或单位活动的历史面貌。如请示与批复，询问与答复信函，请示与意见等。对这些往来文件，我们在立卷过程中，要注意它们之间的历史联系，不能人为地割裂开。第三，要按照机关工作活动的规律立卷。尽管不同机关单位其职权范围和业务性质不同，但在公务活动中其文件的处理总有着类似的规律。这种规律也就是文件之间的历史联系的具体表现，即通常所说的文件的“来龙去脉”。如一般的年终总结暨先进表彰大会上，总不可避免地有一系列文件，如年终工作总结报告、先进典型材料、表彰决定，以及相关会议通知、会议记录、领导讲话稿等。这些文件相互之间有着紧密联系，全面系统地反映了该会议的真实面貌。因此，在整理立卷时，我们不能随意拆散它们之间的原有联系，应组合在一块形成第六章公文立卷与归档案卷。这不仅有利于今后的查考利用，也有利于再现机关活动的历史面貌。第四，要便于保管和查找利用文件。在实际工作中，有一些活动时间很短，活动内容也比较简单，形成的文件也很少，如果独立立卷的话，其案卷不仅太薄，且过于零散。而有些活动时间很长，涉及方方面面，形成的文件很多，如果形成一个独立案卷的话，案卷太厚，不但不利于装订，也给今后查阅利用带来困难。针对这些情况，就要求我们在保持文件历史联系、反映机关活动的同时，还要考虑到便于保管和利用。对于太薄的案卷就宜于从更大范围考虑文件的联系，综合立卷。而对于太厚的案卷则应分得再细些，按照有关特征分成几个案卷。还有一些文件虽然围绕的是同一项工作或同一次会议形成的，但由于保管的期限不一样，不宜于混在一起，而应适当分开立卷，以便于今后档案的移交和利用。（二）公文立卷的方法在实际工作中，怎样按照公文立卷的基本要求，既保持文件之间的历史联系，体现一定的规律，又便于保管和利用呢？这必然涉及到公文立卷的方法问题。目前，经常采用的立卷方法主要有：按问题特征立卷、按作者特征立卷、按时间特征立卷、按文种特征立卷、按通讯者特征立卷、按地区特征立卷等。我们习惯上将它们称为公文立卷“六个特征”。这六个特征不是人为想象出来的，而是从公文自身抽离出来的，它概括了公文的一般规律，作为立卷的基本依据，所以又叫“立卷特征”。1.按问题特征立卷问题特征其实也就是公文内容所反映的主题，包括事件、人物、事物、问题等。按问题特征立卷，就是将有关于某一事件、人物、事物或问题的公文组合在一起，形成一个案卷。例如：《关于烟花材料厂厂房改扩建项目的有关文件材料》、《关于工资调整的来往文件》、《关于×××同志模范事迹的文件材料》、《关于征用土地的来往文件》等。在实际的立卷过程中，这种方法使用非常普遍。因为机关单位的活动总是围绕一系列的问题而展开，在解决和处理问题中形成一定数量的公文，这些公文之间有着十分紧密的历史联系，共同反映了机关或单位活动的历史面貌。因此，按问题特征将这些公文组合在一起，既有利于呈现某一问题的来龙去脉，也便于将来查找利用。2.按作者特征立卷作者是指公文的制发者。按作者特征立卷，也就是将同一机关单位的文件组合在一起，便于反映本机关的决策及其他机关与本机关的联系。如果与本机关单位有工作或业务联系的机关很多，我们还可以按照行文关系进行再次划分，分为上级机关文件、下级机关文件和平行机关文件，如《××县水利局下发文件》、《××乡××村上报文件》。这同样属于按作者特征立卷的范畴。3.按时间特征立卷时间特征既指公文的形成时间，也指公文内容针对的时间。按时间特征立卷，就是将同一时间（如同年、同季度、同月、上半年、下半年等）的公文集中立卷。如《2008年第一季度生产情况统计表》、《2008年上半年会议记录》等。一般情况下，公文的形成时间也就是公文针对的时间，两者是一致的。但在实际工作中，也有些工作是跨年度甚至多年的，这就需要认真辨别，区分立卷。如一些年度计划、总结、报表、预算、决算等，这类文件时间针对性很强，我们可以按其针对的时间立卷。跨年度或多年的计划，可以放在开始年度立卷，第六章公文立卷与归档而跨年度或多年的总结可以放在最后年度立卷。总结和计划写在一起的，应视其内容的侧重点而定，比如《2007年工作总结与2008年工作要点》，如果重在总结，附带提到对2008年的工作安排，就应放在2007年立卷。如果文件只是轻描淡写地总结去年的工作，重在安排今年的工作，那就应该放在今年立卷。跨年度处理的公文，通常放在办结的年度立卷。跨年的请示和批复、意见，一般按复文的年度立卷。还有其它一些情况，我们应区别对待。4.按文种特征立卷文种特征，也就是公文所标明的种类。按文种特征立卷，也就是将文种相同的公文归在一起集中立卷。如按照通知、请示、报告等组合案卷。这种立卷方法适用于机关单位公文数量不多的情况，假如每年仅收到的通知就数千份，将这么多通知放在一起立卷明显不合宜。因此，采用这种方法应视机关来往文件数量而定。5.按通讯者特征立卷通讯者特征，指的是往复文件的收发文机关共同构成的特征。按通讯者特征立卷，就是将本机关与某机关之间，双方就某一问题进行沟通交流并作出处理而形成的来往文件，集中进行立卷，如《××县××就小流域治理工作与××县来往文件》。这种立卷方法有利于反映问题商讨解决的全貌，便于查考参照。在立卷中，我们要将其与按作者特征立卷区别开来。按作者特征组卷时，卷内的文件都是发往本机关的，都是本机关的收文。而按通讯者特征组卷时，是本机关与某一机关双方相互来往的公文。6.按地区特征立卷地区特征，又称地理特征。指的是公文内容所涉及的地区。按地区特征立卷，也就是将内容涉及同一地区的公文集中立卷。在通常情况下，按这种方法组卷的公文多是下级机关单位的来文、调查统计材料以及其它一些专门文件。而本级机关的发文或上级机关的来文，则很少采用这种立卷方法。在具体工作中，我们可以结合实际，灵活运用这六种方法，也可以视情况，综合运用其中几种方法。一个总的指导原则就是要尽可能将千头万绪的公文归类清楚，符合公文立卷工作的基本要求。（三）公文立卷的程序到底怎样进行公文立卷工作呢？具体来说，有这样几个具体的工作环节：编写立卷类目、平时立卷、系统收集、集中统一立卷。立卷工作完成后，随之进入归档程序。（见图9-1）下面，我们对这些基本环节分别进行简要论述，以帮助大家学习掌握。公文立卷基本程序编写立卷类目平时立卷系统收集归档集中统一立卷第六章公文立卷与归档图9-11.编写立卷类目立卷类目，也称归卷类目、案卷类目。它是在案卷尚未形成之前，事先根据机关的活动情况，对本年度来往文件范围、种类和数量作出预计，按照立卷的要求和方法拟制的文件归类条目，用以指导机关的立卷工作。设立时间较长的机关单位一般都有现成的立卷类目，在这种情况下，秘书人员可按此类目进行立卷，或对其进行修订后立卷。对于一些新设或变更的机关单位，需要编制新的立卷类目。编制立卷类目之前，我们首先需要详细了解本机关的工作性质、职权范围、部门设置、活动情况，从而基本确定往来文件的大致范围、种类和数量，为编制类目做好充分准备。类目的结构通常由类和条目组成。我们既可以根据机关职能范围和工作任务分类，如基层乡镇政府就可以分为：党群工作类，行政管理类，组织人事类，人大、政协类，其它类等。在类的下面再分具体的条目，如在行政管理类下面分列：①农林水相关文件材料；②财贸文件、统计报表；③科教文卫体相关文件材料；④计生往来文件、统计报表；⑤乡镇企业管理制度、承包协议、合同；⑥基础设施建设相关文件材料等。同时也可以按机关的组织结构分类，直接将各内部机构作为类名，还以乡镇政府为例，如党委政府办公室类、经济发展办公室类、土地城建办公室类、计生办公室类、水林站类、农业技术推广站类、文化广播电视站类、财政结算中心类、其它类等。在这些类下面同样也可以按公文特征分列不同条目。立卷类目的编制是一项比较复杂的工作，我们不仅要遵循文件形成的客观规律，进行合理的分类，同时还要注意分类的实用性，便于立卷和查阅利用。2.平时立卷立卷类目编制好以后，我们可以在上年末或年初根据类目所列条目，为每个条目准备一个卷夹。在卷夹的封面和脊背上写好条款号和条款名称，并按编号顺序依次排好。平时工作中处理完毕的公文，我们就可以随手放入相应的卷夹中。这就是平时立卷。这项工作的好坏直接影响到年终的案卷整理工作。平时立卷进行地好，不仅有利于随时查找利用文件，而且是将原本复杂繁琐的立卷工作化整为零、化难为易的好方法。3.系统收集一般来说，每个机关每年都要进行一次集中统一立卷工作。这项工作可选在年终，也可以选在年初进行，视具体工作情况而定。在集中立卷之前，我们必须认真收集平时没有立卷的“帐外”文件材料，比如有关人员外出带回的文件材料，各职能部门的会议记录、图表、簿册，以及借阅的有关文件材料等。收集工作直接影响到立卷的质量，谨防应收未收，尤其是一些较为容易疏忽的来信、信访材料以及音像材料。4.集中统一立卷文件收集完毕后，就进入集中统一立卷的环节。要求我们将收集到的材料按照立卷类目整理分类，放入事先准备好的卷夹中。在整理过程中，如发现某案卷内的文件过少，可以适当调整卷。如案卷内所收文件过多，可以考虑结合其它特征进行分卷，分出的新卷可作为这一条目的分卷进行编号。集中统一立卷时，还要防止割断文件之间的历史联系，将关系密切的文件错误地拆散，分放在不同的案卷中。因此，集中统一立卷时要慎之又慎，确保案卷的质量。该项工作的完成，标志着公文立卷工作正式结束。第六章公文立卷与归档二、公文归档归档工作，是在公文立卷工作结束后，为定期向机关档案室移交档案而对案卷进行的整理、排列、编号、装订等系列工作的统称。具体来说，它包括调整立卷、卷内文件处理以及案卷处理三个大的环节。（见图9-2）公文归档基本程序调整立卷卷内文件处理案卷处理图9-2（一）调整立卷在归档工作正式开始之前，我们需要对每个条目下的所收的文件进行全面清查。剔除重份文件以及无需归档的材料，鉴别每一条目中的文件保存价值是否接近，对于相差悬殊的文件应作适当调整，并对照本系统、本机关编制的《公文保管期限表》确定保管期限。调整工作务求细致，通过去芜存菁、改错