长江两岸森林工程建设实践难题及举措思考

1第五届中国重庆·青年人才论坛优秀论文（03）长江两岸森林工程建设实践难题及举措思考【内容摘要】本文立足促进长江两岸森林工程建设实现可持续发展，对工程建设中存在的资金投入难、林地扩大难、监督管理难等实践难题，及其产生原因进行了深入分析，提出了资金投入创新、林耕统筹创新、农民安置创新和林地管理创新的举措建议。【关键词】长江三峡森林建设实践难题举措思考长江——中华民族的母亲河，养育着4亿华夏儿女。因人类贪婪，导致水土流失、生态恶化、物种剧减，受到国内外广泛关注。开展长江两岸森林工程建设，即重庆三峡库区生态屏障建设，实施“绿化长江、重庆行动”，是一项功在当代、利在千秋、惠泽子孙的山川秀美工程、碧水活江工程、低碳福祉工程。分析研究影响长江两岸森林工程建设的难点问题和原因，把握工程建设的特殊性，遵循统筹城乡改革试验的要求，探索创新深化工程建设的举措，促进三峡水利枢纽工程和长江流域经济生态安全，具有十分重要的意义。一、实践难题重庆长江两岸森林工程，是指在三峡水库重庆库区长江干流及重要支流两岸23个区县175米库岸线至第一层山脊可视范围（平地水平距离2公里），实施的一项库区森林生态建设项目。根据《重庆长江两岸森林工程总体规划》，工程从2009开始建设，到2017年完成。分两个阶段实施，2009—2012年为重点推进阶段，主要完成长江干流等重点区域的造林绿化任务；2013—2017年为巩固成果阶段，主要完成长江次级支流的造林绿化，并巩固造林成果。通过新造、改造、补植补造措施，实现建设380万亩生态屏障林。工程建成后，规划区范围内森林覆盖率将达到65%，森林生态系统将得到全面恢复和完善，水土流失现状将得到进一步遏制，库区农业产业结构将更加合理，三峡水库两岸将形成秀美森林景观，三峡库区将建成为长江流域重要生态屏障[1]。按照工程建设要求，去年全市先后在涪陵、丰都、云阳、奉节等区（县）开展长江两岸森林工程建设试点以来，取得了一定成效，使库岸森林植被得到了恢复，生态状况得到了改善。但在工程建设中，还存在诸多难点问题。笔者通过调研认为，最关键的难题，集中表现在以下三个方面：2（一）资金投入难，没钱难造林长江两岸林地质量差、补植管护成本高，要高质量造林，需要巨额资金的投入。实践中,资金投入十分困难。一是工程资金投入进度慢。以万州区为例，该区森林工程建设预算资金26.5亿元，其中工程建设前期投入资金占80%以上。从2008年实施以来，实际落实财政性资金17488.5万元（其中市级投入11069.5万元），占整个工程预算资金的6.6%。按照工程建设10年完成（前5年为重点集中投入）的进度要求，所需后续资金缺口很大。今年，该区列为长江两岸森林工程建设试点区（县）后，到目前为止，上级部门还没有解决工程建设资金。二是工程预算和资金计划执行差口大。据资料表明，森林工程建设中175一600米范围内生态林建设预算投资约6600元/亩[1]，而实际只按3500元/亩左右下达资金计划，只占工程投资预算的50%左右。三是贷款融资难度大。一些区（县）在工程前期建设中，基本用完本地森林资源融资贷款额度，难以用增量森林资源融资。据永川、璧山、江津等三个区（县）农村商业银行的走访调查，银行机构反映林木生长周期长，不可预测因素较多，放贷风险很大，不愿意涉足林权证抵押贷款，致使农民林权抵押贷款大多停留在政策层面，并未完全实施[2]。四是社会投资积极性不高。以万州为例，目前社会资金投入森林工程建设主要采取业主承包造林、与农户合作造林的形式来进行，其造林土地补偿及购苗、栽植、管护等费用均由业主承担，业主承包造林资金投入大，回报率低，一些曾有投资意向的社会业主仍在等待观望。由于没有稳定、持续、大量的投资来源，必然导致低标准造林、低投入养林、低水平管护，造成林地质量低下，出现“巧妇难为无米之炊”的尴尬。（二）林地扩大难，没地难增林足够的可利用土地资源是长江两岸森林工程建设的前提。在工程建设规划区范围内，林地供给矛盾异常突出。一是林地增加难。实施长江两岸森林工程建设，最终需把库区221.35万亩耕地当中50%以上的耕地复垦成林地，才能达到长江流域生态环境建设的要求[3]。如果大量占用耕地，会使库区面临人、林争地的两难困境，影响库区社会稳定。随着库区工业化和城镇化进程加快对土地需求的增加，林地被大量侵占的现象时有发生。二是林地质量差。库区是喀斯特地貌分布广泛的地区，其中山地丘陵面积占95%以上[1]。区域内山高陡坡，沟壑纵横，土层贫瘠，土壤条件差，自然灾害频繁，涵养水源功能差，造林成活率低。为了解决吃饭问题，库区林地实际上是“劣地中的劣地”，国土利用规划的林地中，多数土地高大乔木难以生长。三峡工程建设以来，国家曾在库区3植树造林上进行了很大投入，“种树难见林”、“草茂林稀”的现象仍普遍存在。三是耕地保护严。按照现行规定，基本农田用地红线不能突破，区(县)粮食、耕地用地总量不能减少。由于政策限制，大量耕地闲置，又不能改耕为林。即使农民或投资者把耕地复垦为林地，但“还林不退耕”，林地性质得不到政策认可，享受不到“退耕还林”的优惠政策，增加了农民或投资者用地成本，影响投资林业的积极性。（三）监督管理难，没管难成林“重建设、轻管护，重投入、轻管理”的现象客观存在。一是林地规划执行难。由于林业用地比较效益低，特别是生态公益林只有社会效益和生态效益，难有直接的经济效益，较好地块很难用于林业用地，即使纳入规划也容易被工业或城镇建设用地挤占。经济收入较高的农耕地或菜地，农民自愿复垦为林地的积极性不高，即使被动复垦为林地，也会使林耕用地出现反复。二是资金合理使用监管难。在科学、合理或节约使用资金方面难以有效监管，致使个别地方把森林工程搞成形象工程或政绩工程，没有按照“适地适树”或工程规划要求，进行合理安排和节约使用资金，造成了有限财力的不必要耗费，真正用于农村大面积造林的资金严重不足。三是森林资源保护难。由于库区70%以上为生态公益林，国家对生态公益林建设每年按5元/亩实施生态补偿，且新建生态公益林又不能及时纳入补偿范围，由于农民的利益得不到保证,必然会出现偷砍公益林，或者在公益林下种植经济树种，慢慢地把生态林变成经济林[2]。四是林木管护落实难。“三分栽，七分管”。库区干旱、泥石流等灾害频繁，立地条件较差，树苗平均死亡率达20%以上，特别是荒山荒坡树苗死亡率一般达30%以上，有的高达70%，对管护要求很高。农村公益林地的管护主要由村、组负责管理，由于管护报酬低，管护责任不落实，出现“年年栽树不见林”的现象。二、成因透析笔者认为，存在上述问题，既有主观和客观原因，更有体制和机制原因。（一）生态意识淡薄是主观原因北京师范大学王圆圆在当代中国社会生态价值观调查报告中指出，“经济发展与生态保护的问题是当今生态领域面临的最突出困难。经济生活水平低的人群，倾向于发展经济优先，即便会破坏环境;经济生活水平高的人群，倾向于保护环境优先，即使以放慢经济发展速度为代价”[2]。库区各区（县）大多数贫穷落后，人均生活水平远低于全国或全市平均水平。由于森林生态建设具有公益性、无偿使用性等特点，4能够给公众带来生态效益，却不能给经营者带来直接的经济效益[5][6]。在这种情况下，以牺牲资源环境为代价，采取“粗放型”、“掠夺式”的经济增长方式，促进本地区一时发展，成为了一些地方的自觉行为。（二）人、地矛盾突出是客观原因三峡库区是我国人口稠密地区，其人口密度是全国平均数的2.1倍、国内同类型山地丘陵地区的4倍以上。长江两岸工程建设规划区范围内，现有农村人口195.27万人，耕地221.35万亩，除去15。以上不宜耕作、“大字报地”、需农业调整地73.35万亩，实际可用耕地148万亩，农村人均耕地仅0.76亩，已低于联合国粮农组织所确定的人均耕地0.795亩的警戒线[1]。达到库区新造林目标要求，还需要占用100多万亩耕地，农村人均耕地面积会更少。同时，库区经济欠发达，农村人口受教育水平低，难以就业或再就业，农民对土地的依赖性较大。（三）缺乏长效投融资渠道是体制原因工程建设投资虽然采取“政府引导、市场运作、公众参与”方式多渠道筹集，但事实上由于“分灶吃饭”的财政体制原因，各级各部门主要还是靠争取国家投入进行建设，市场能发挥作用的地方，行政干预因素多，现行投融资政策实施有一定难度。一是国家投资受限。长江两岸森林工程建设的公益性，决定了需要以国家投入为主进行建设。而该建设项目未纳入国家重点林业工程项目，建设资金难以得到国家财政性资金的强有力支持。同时库区已划为国家天保工程区，按照森林法的规定，应纳入生态补偿范围，而目前实际上还未全部启动生态补偿制度[7]，即使已启动的地方，补偿标准也很低。二是地方财政难配套。库区大多为“吃饭财政”，支付能力弱，建设配套资金难以得到有效保证，更难以提供足够资金用于林区建设管护。三是政策限制影响投入。一些区(县)林业部门反映，市委、市政府关于实施森林工程的决定（即渝委发[2008]23号）指出，对尚未营建的城市公园绿地和森林公园，可按绿地总面积3%以内的要求，建设与绿地相协调的配套设施[4]。由于配套设施建设项目各项规费未减免，同时受土地综合利用规划政策的影响，土地产权难落实，致使这些林业项目开发对投资者缺乏吸引力。这种不健全的投融资体制，难以保证工程建设的资金需求。（四）配套管理措施缺失是机制原因长江两岸森林工程建设是一项纷繁复杂的庞大工程，涉及范围广、时间任务紧、建设项目多、管护要求高，需要像国家自然保护区或湿地保护区一样，进行统一的更为科学、严格、具体和有效率的建设保护管理，而现在的运行机制难以适应这一特定要求。一是缺乏统一、高效的5综合协调管理机构，实施对工程建设的保护管理。二是缺乏库区生态屏障建设管理保护的地方性法规，同时对违法违规行为，特别是违规占用林地的行为，查处不力。三是缺乏完备的领导干部考核评价体系。对各级各部门森林工程建设的考核评价，侧重于建设目标任务的考核，而对后期管护工作没有明确管护责任，一般情况下都是林主自行管护，专业技术人员下乡做技术指导。同时，由于管护经费少，责任制不落实，对后续管护与补栽补种的经费监管难到位，出现“搞运动似的种树，少有人管其死活”的情况。四是现场管理手段滞后。没有建立全市林业资源遥感监控和数字化管理平台，难以及时对林地和林业资源的变化情况,进行及时有效的现场监督管理。三、举措建议三峡库区是长江上游以山地丘陵为主、农村人口较多、经济发展滞后的特殊区域，是资源、人口和环境矛盾十分突出的特殊区域。在这个特殊背景下,以科学发展观为指导，实施和深化长江两岸森林工程建设，打造“两岸青山，一江碧水”的自然生态和美丽画卷，为此，提出“四大创新”的举措建议。（一）资金投入创新，破解银根不足长江两岸森林工程建设属长江流域生态建设项目。建立和实施由政府、社会、企业或通过市场机制进行森林生态补偿，是世界许多国家通行的做法。[8][9]。这对于实施库区森林生态补偿提供了可资借鉴的运作模式和实践根据。因此，库区森林工程建设应坚持“争取国家支持，整合项目资金，吸纳金融资本，引导社会投入”的原则，广辟资金来源，切实管好用好资金，发挥资金的最大效益。一是争取纳入国家林业重点支持项目。积极主动地争取国家支持，在国家现有六大重点林业工程项目的基础上，把长江两岸森林工程列作国家第七大重点林业工程项目，或与现有长江流域等重点防护林建设工程合并实施，提高项目投资预算额度，实行专项切块下达，保证稳定的国家经费来源。二是发行“长江三峡库区森林生态建设彩票”。倡导社会形成热爱森林、低碳生活的良好风气，引导中华儿女为母亲河奉献一份爱心。三是重点支持库区实现碳汇交易。抓住我国碳汇交易试点的机遇，争取将三峡库区优先纳入我国参与国际国内碳汇交易的重点支持范围，通过碳汇交易获得资金，用于森林工程建设。以万州为例，现有总碳储量约739.32万吨，通过造林和再造林，该区总碳储量可达到9408.42万吨，如果参照四川大渡河造林局以不低于5美元/吨的价格实现碳汇交易，能获得约2.5亿元的碳交易收入[10]。四是向长江中下游