第十一章中央与地方政府间的关系

第十一章中央与地方政府间的关系1．中央与地方政府间的职责分工•1.1资源配置职能分工•——按照公共品的受益范围划分：•全国性的公共品，属于中央政府的职责范围；区域性的公共品，属于地方政府的职责范围。•全国性的公共品：全国边际效用=边际成本•区域性公共品：本区域边际效用=边际成本•——受益者与成本承担者统一，使公共品的规模满足效率要求。反之，则易偏离效率点。•1.2收入分配职能分工•——地区之间的收入再分配：•——各家庭、个人之间的收入再分配：•中央政府负责，地方实施1.3宏观调控职能分工•——具有效益外溢性•——政策手段•中央负责、地方辅助2.中央与地方政府间的收入划分•2.1税收权•课税对象的流动性•税收的再分配功能•管理上的便利•2.2融资权•2.3定价权•政府服务及公共生产的产品的定价：•——P344-3463．中央对地方政府的干预3.1中央对地方干预的必要性•3.1.1地区之间的收入差距•3.1.2外部效应•3.1.3地方偏好存在问题3.2中央对地方政府的干预方式•无条件补助:••有条件补助（专项补助）:•非配套的专项补助•配套的专项补助•不封顶的配套专项补助•封顶的配套专项补助3.2.1无条件补助•其他公共品•CI1•I0•A•E1•E0••公共品甲•OHGFBD•3.2.2专项补助（有条件补助）•非配套专项补助•配套专项补助•——封顶•——不封顶(1)非配套专项补助•其他公共品•AC•OBD公共品甲(2)不封顶的配套专项补助•其他公共品•C•A••OBDF公共品甲(3)封顶的配套专项补助其他公共品ACOGBD公共品甲4.中央与地方政府之间的关系•4.1确定中央与地方政府之间关系的思路•——地方政府的设立，是为了满足地方居民的共同需要（个人需要的加总）；•——中央政府的设立，是为了满足全国居民（公民）的共同需要（个人需要的加总）。•地方政府代表本地区居民的利益，按照本地区居民的意愿和偏好做事；•——地方政府最了解本地区居民的意愿和偏好。•中央政府代表全国公民的利益，承担地方政府不适宜承担却又是公民所需要的公共服务公共设施。•——国防、外交、收入再分配（人口自由流动的条件下）、跨地区的公共设施、宏观调控……•思考：•若中央的愿望和要求与地方的愿望和要求相一致，则没有矛盾；•若中央的愿望和要求与地方的愿望和要求不一致，应该如何解决？•——按中央的愿望和要求？•——按本地区公众的愿望和要求？•例如，某地发生特大自然灾害，中央希望地方援助。此时怎么办？•按照公共财政的观点：•地方居民缴税给地方政府，就是要求地方政府按照本地区纳税人的愿望和要求办事，维护地方居民的利益，而不是去维护其他地区居民或者政府的利益。•地方有自己独立的利益，地方政府应该按照地方居民的愿望和要求办事。•由地方公众的代表投票表决是否援助、援助多少、怎样援助。•这样决出的结果，能够代表地方公众的愿望和偏好。4.2划分中央和地方关系的形式•4.2.1两个大类型•集权制和分权制•财政集权制：下级服从上级；财权财力的分配由中央说了算；由中央统一税法。•财政分权制：中央与地方不是上下级关系；中央和地方在各自的层面有税收立法权；中央与地方各自制定税法、行使各自的职责。•4.2.2两种类型的政治制度背景•政治制度的集权：下级政府首脑由上级政府首脑任命。•政治制度的分权：中央政府首脑由全国公民投票选举，地方政府首脑由本地居民投票选举。•——每一级政府首脑都对选举（任命）他的人负责4.2.3从理论的角度评价•4.2.3.1分权制的优势•（1）鼓励政府间竞争•——蒂伯特（Tiebout）模型：•“以脚投票”到公共服务和税收的组合让自己最满意的地区去。•几个假定：P493•蒂伯特模型的局限和意义：P494•（2）使产出迎合地方偏好•——偏好相似的人聚集在一起：解决偏好显示的困难•（3）有利于地方在更好地提供产品和服务方面进行革新•4.2.3.2分权制的劣势•（1）效率方面P495-496•A．外部性•B．公共品提供中的规模经济•C.税制的低效•（2）公平方面•——分权制下难以实行提高公平的再分配制度。•结论：纯粹的分权制不利于社会福利的提高。•4.2.4实践中的情况•社会发展的历史表明：财权财力过于集中中，对社会的发展不利。•——世界各国的比较•——中国历代、以及建国以来各个时期的比较5.中国的财政体制•5.1历史变革•（1）建国初期：收支两条线（统收统支）•（2）50—70年代：侧重集中•——总额分成、分类分成•（3）1980—1993年：财政包干（比例包干、定额包干：定额补助、定额上缴）•其中：1988年调整：增收分成、超收分成•（4）一年一变和几年不变•总结：多次变更，无论是集中一些，还是分散一些，从根本上来说，都是由中央说了算。5.2分税制•5.2.1我国实行分税制的原因•——中央收入少；•——地区差距大；•——体制不规范。•5.2.2我国实行分税制的目标•——增加中央财力；•——缩小地区差距；•——规范体制。5.2.3我国现行分税制的主要内容（1）中央与地方职责的划分•A．中央政府职责与提供公共产品范围•B．地方政府职责与提供公共产品范围•C．中央与地方政府的职责和提供公共产品的交叉领域（2）中央与地方收入的划分•A．中央固定收入•B．地方固定收入•C．中央与地方共享收入（3）中央与地方政府间的转移支付•计算公式：•中央对地方税收返还数=•上年税收返还数×（1+当地“两税”增长率×0.3）中央对地方转移支付情况表年份转移支付额（亿元）转移支付占地方本级支出的比重中央本级收入/地方本级收入中央本级支出/地方本级支出1994213552.88%56/4430/701995244950.73%52/4829/712000466545.00%51/4933/672001600245.70%53/4734/662002736248.26%55/4531/692003824047.95%55/4530/7020082200644.86%55/4527/73•5.3.理论界的争议•（1）现行制度很好•（跟印度等国比较，中国的状况算是非常地好了……）•（2）承认现行制度有问题，但觉得改革不现实•——从秦始皇以来就是中央集权•——地方政府行为不理性，如果放权，就会乱•（3）应该从根本上改革现行制度•——重新确认中央与地方政府之间在财权财力、责任方面的界限：税收权、融资权、承担公共事务的责任•问题：•现实中地方政府的行为如何？•——不理性。如同一个长不大的孩子，需要依靠中央约束其行为•为什么地方政府长期都不理性？•(父亲与儿子的比喻)•——与中央的责任、财权财力界限不清晰讨论：关于地方政府融资权问题•政策：地方政府不允许借债•理由：一旦地方政府拥有借债权，借债行为会失控•变通的做法：•——中央政府代地方政府借债•——地方政府私下借债（普遍做法）•要使地方政府成为理性的借债人，必须有两个保证：•第一，与中央责任权力界限清晰•第二，权力受地方公众的约束（民主的决策程序）•——公众的民主意识需要增强•——政府信息公开，财政透明，公众参政议政的意识会空前提高•对制度问题思考：•官员的追求、学者的任务、公众的作用•官员的追求：•——在现行制度下做事•——追求自身利益最大化•——追求本部门利益最大化•学者的任务：•——思考现有制度下的微调•——超越现行制度的约束，思考、寻求制度的目标和方向•——宣传思考的结果（向官员、向公众），推进制度的变革、社会的进步•公众的作用：•社会的进步需要每个人去提出自己的诉求、维护自己的利益。•公民要意识到自己的权利、并敢于去维护自己的权利。•社会的进步，依靠每个个人在可能的范围内去表达自己的诉求，维护自己的利益，争取自己的权利。