第十一章国际反腐败与监督制度

1第十一章国际反腐败与监督制度教学要求1、了解国际反腐败运动的特点；2、认识国际反腐败合作的基本架构；3、了解《联合国反腐败公约》的核心内涵；4、比较分析一些国家的监督制度。一、国际反腐败运动（309-319）1、现状与特点（309-310）当今世界,腐败现象猖獗,已经成为许多国家共同关注的一大国际公害,随着全球化的发展和国家间交往日益密切,腐败犯罪日益呈现跨国、跨地区的特点。腐败分子犯罪后潜逃出境,已经成为各国有效惩治腐败犯罪的一大障碍。据世界银行初步统计,全世界每年约有2万亿美元腐败资金进行跨国流动。尤其在发展中国家官员腐败盛行,腐败已危害到国家的稳定,损害社会正义,严重威胁社会的安定和可持续发展,使越来越多的人深受其害。腐败问题已经成为一个全球性的问题,需要国际社会加强在该领域的合作,建立起反腐败合作机制,才能有效地预防和打击腐败现象。国际反腐败合作始于上世纪70年代，但反腐活动仅限于依靠互惠和国与国之间的关系维持，未建立组织化、法制化的合作。直到90年代，才真正形成了国家之间的全球反腐败合作机制。现状：成就表现为反腐败运动全面而深入。目前，国际性的反腐败合作运动主要有三：一是联合国框架下的国际反腐败行动。二是国际组织联合行动对付腐败犯罪。三是各国政府间的反腐败行动。到90年代，形成了国家之间的全球反腐败合作机制。问题体现在：第一，一些国家对反腐败国际合作重要性的认识仍有差距。第二，反腐败国际司法、执法合作不能满足反腐败的现实需要。第三，“反全球化”对反腐败国际合作的消极影响。特点：反腐败国际化范围扩大（从一国独立进行反腐败的努力，到各大洲的反腐败合作，再到各种国际组织的反腐败，最后到联合国的反腐败努力）；反腐败国际化的组织由民间发展为官方；反腐败国际合作涉及的领域越来越广（除从政治、经济方面给予腐败国际化以沉重的打击外，还从文化、道德方面遏制腐败国际化的发展）；反腐败国际合作方面文件的法律层次越来越高。2、体系架构（311-316）组织机构：经合组织（分内外部控制，外部主要是反贿赂，于1997年通过《经合组织反对国际商务交易中贿赂外国公共官员公约》；内部重行政伦理建设）。透明国际（民间组织，开发与运用反腐工具，发布腐败、行贿排行榜）。世界银行（强化内部管理；严查援助项目；援助反腐斗争；支持反腐合作）。国际货币基金组织（提供政策建议、金融支持、技术援助，帮助成员国开展法治、公共管理、行政伦理建设。地区性组织的反腐。欧盟《反腐败公约》；美洲国家组织《美洲反腐败公约》；亚太经合组织《圣地亚哥反腐败与提高透明度承诺》和《APEC反腐败与提高透明度行动计划》。反腐会议：国际反贪污大会、国际廉政道德会议、政府间廉政工作国际会议。3、立法《联合国反腐败公约》的签署与通过：为了加强各国反腐败行动，提高反腐败成效，促进国际反腐败合作，联合国制定了一系列反腐败文件。2003年月日10月31日58届联大审议通过的《联合国反腐败公约》在国际反腐败斗争中具有划时代的意义。该公约开辟了一个2新的国际合作领域，是迄今为止关于治理腐败犯罪的最完整、全面而又具有广泛性、创新性的国际法律文件。这是联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件，对预防腐败、界定腐败犯罪、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律上的规范，对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。内容：总则、预防措施、定罪与执法、国际合作、资产追回、技术援助、实施机制以及最后条款。《公约》涉及预防和打击腐败的立法、司法、行政执法以及国家政策和社会舆论等方面，是一个重要、全面、综合性的反腐败国际法律文书。公约认为，腐败破坏公共机构的合法性，危害社会稳定和安全，破坏民主价值观，损害社会、经济和政治发展。其宗旨是，促进和加强各项措施更加高效而有力的预防和打击腐败，促进、便利和支持预防和打击腐败方面的合作和技术援助，倡导廉正、责任制和对公共事务和公共财产的妥善管理。《公约》对如下问题进行了法律上的规范：“腐败”的概念、“公职人员”的概念和其他相关的概念、挪用或转用犯罪、财产非法增加罪、贿赂外国官员和国际组织官员行为的定罪、“双重犯罪原则”的适用、在引渡合作中不将腐败犯罪视为“政治犯罪”、被非法转移国外资产的追回机制、被追缴资产的返还或处置、被追缴资产的“分享”等。公约为世界各国政府执行对各种腐败行为的定罪、惩处、责任追究、预防、国际法律合作、资产追回以及履约监督机制提供了法律依据。《公约》确立了打击腐败的措施，奠定了各国就打击腐败犯罪开展国际合作的多边法律基础，在预防性措施、刑事定罪、引渡合作等方面形成了一套完整的制度，特别是在腐败资金的返还问题上，开创了一种新的合作模式，第一次在国际法律文书中确立了“被贪污的公款必须返还”的原则。特点：透明度、国际合作、强调预防、实体法与和程序法相结合、公共部门与私营部门相结合；民事责任与刑事责任相结合。4、发展趋势惩治与预防腐败相结合；依靠法制解决腐败问题；重视反腐败中的社会公众参与；加强反腐败的国际合作（随着腐败在社会经济领域的蔓延和扩散，国际社会普遍认识到深入开展反腐败必须依靠国际合作。由于腐败行为是在两方甚至多方的密谋下进行的隐蔽行为，因此，反腐运动也应当采取综合处理方法。尤其在自我约束和政府管制不足的环境中，依靠任何一方的单独行为均难以达到有效的结果，需要企业、社会和政府相互配合。在国际联系日益紧密的今天，联合反腐行动已经在世界范围内悄然展开。2008年10月在雅典举行的第13届国际反贪污大会呼吁国际社会应当携手合作，与人类社会发展的共同敌人“贪污腐败”作斗争。在这次为期4天的大会上，来自全球130多个国家和地区的1000多名政府官员和专家学者达成共识，一致认为增加透明度和信誉度是重塑市场信心、解决当前金融危机的良药，并将有助于防止金融危机再次发生。为了更好地开展金融危机之下的反腐败工作，加强在反贪腐领域的国际协作，2008年10月，国际刑警组织联手联合国毒品和犯罪问题办公室，在维也纳成立了第一所国际反贪学院；2009年3月召开的非洲商业反腐会议也呼吁国际社会加强合作，共同抵制商业腐败）。二、国外一些国家的反腐败与监督制度1、瑞典的议会监察专员制度（319-321）曾经有人认为，除了瑞典冷拼外（当地的名菜），监察专员是最为外人所知的“瑞典现象”。监察专员犹如悬在官员头顶的达摩克利斯剑,它使官员必须兢兢业业,谨慎工作,不敢滥用权力,被瑞典民众赞誉为“法律的监护人”。监察专员---由宪法或通过立法确认的独立的高级官员，向议会负责，受理公民对政府机构、官员和雇员的投诉，也可主动巡查。他有调查、建议和报告的权力。监察专员的特点：立法机构任命；独立，只向议会负责；自主，不得随意罢免；享受最高法官薪水；有权批评行政部门及官员（议会监察专员最重要的武器是训诫和批评过失官员。3如果议会监察专员发现某一官员的决定或行为不充分，不恰当或不明智，但又未严重到应受刑罚处罚的程度，议会监察专员会告知这一官员应如何处理相关事宜。）；有权调查政府机构及官员的行为是否公正、正确、高效和符合程序；自主决定被调查案件和处理意见。运行机制：设首席监察专员一人；监察专员在人事、组织、经费等方面均具有很强的独立性；职责是监督和视察中央及地方的行政和司法活动；监察对象为中央、地方政府机关及其公务人员。法律赋予监察专员充分的调查权、视察权、建议权和起诉权。监察专员向议会提交年度工作报告，议会的宪法委员会直接监督监察专员的工作。特点：监察专员设置的独立性与专职化；监察专员监察范围的综合协调性；完善的监督系统；先进的监督理念。在我国,作为权力机关的人民代表大会及其常委会对政府的监督虽然处于有利位置,宪法和其他法律都赋予了人大许多监督权,但是人大一直对政府的监督效果不是很明显。一个很重要的原因就是,局限于法律程序性的监督很难应对瞬息万变的行政行为。瑞典的议会行政监察专员制度的一大特色,就是能够利用一些非正式程序和法外的救济来补充正式法律手段的不足。这对人大加强对政府的监督可谓是一个很值得借鉴的制度设计。中欧议会监督制度有着四个共同的起点，即共同的历史起点：制衡权力；共同的制度起点：法律保障；共同的功能起点：提供救济；共同的资格起点：审慎选任。但在模式、独立性、任职资格、权力行使、监督对象、向谁负责、是否公开、工作方式、权限、处理效力、分支机构等方面又有不同。能被借鉴的方面：议会监督机构的专门化、监督事项的法定化、调查程序的操作性。2、德国的监督制度（322-324）具体内容：议会监督（联邦议院除有立法权和审批权外，还有对政府和官员进行监督的职能）；行政监督（“多眼睛”监督制度；岗位轮流的制度；严格限制兼职制度；严格礼物收受方面的规定）；司法监督（通过设有独立的行政法院对政府及其公务员涉嫌腐败行为进行监督。）特点：以健全的法制为保障，行政权力法定化；以公众全面参与为基础，行政权力监督多元化；以严格自律为基础，公务员行为规范化。3、美国监督制度（324-327）具体内容：政府道德署制度（专门规范政府官员道德行为。制定公务员道德规范；监督政府官员公开秘密的财产申报的执行情况；接受道德咨询；受理举报，开展调查，进行训诫；开展道德教育和培训）。道德办公室更加注重发现和解决“潜在的”利益冲突，即侧重于“防止腐败”发生，而不是事后追惩。监察长制度（专门负责对政府各部门的财政进行审核及调查工作。作为政府内设监督机构，与行政管理业务联系紧密；监察长地位较高且具有独立性；监察工作人员专业素质要求较高）。独立检察官制度（专门对某一高级行政官员的贪污受贿或其他违法失职行为进行调查起诉的临时性官员。有人事权、调查权、传讯权、汇报权和起诉权）。小资料：2002年12月18日，美国各大电视台评论员，都在宣称这是美国历史上重要的一天。这是个什么日子呢？原来是独立检察官斯塔尔，在国会众议院的弹劾总统调查中，作为证人作证的一天。可以说，在美国总统克林顿的总统生涯中，最让他头痛的莫过于那个叫斯塔尔的独立检察官了。在今年整一年闹得满世界纷纷扬扬的克林顿丑闻案中，最难作出个定位判断的，也就是这位独立检察官了。特点：双向制衡的权力监督模式；较为松散的纵向权力监督；重视专项监督（选举监督、审计监督和道德监督为其监督的重要内容）。44、日本监督制度（327-330）具体内容：行政评价局（主要负责对行政机关制定和完成工作目标的情况进行监督。主要职责有政策评价、行政评价和监视、独立行政法人评价、行政交谈。享有调查权、劝告权和建议权）。小资料：进入20世纪90年代以后，日本的社会经济环境和政治体制都发生了重大变化。面对“泡沫经济”的失败、经济危机的加深和自民党“一党独裁”时代的结束，加上世界经济全球化的深入而引发的“大竞争”时代的到来，日本政府深刻的认识到只有加大和加快行政改革的力度和步伐，才能迎接来自国内外的新的挑战。所以，从桥本首相开始，日本展开了大刀阔斧的行政改革，其中，引入行政评价制度是一个非常重要的改革措施。人事院（主要负责对公务员的管理和惩戒。是日本最高的人事管理机构）。会计检查院（负责对国家的收入和支出进行检查和监督。是日本最高审计机关。）特点：监督职能实行细化分工；以提高行政效率为主要目标；行政监督与社会监督、专家监督相结合。5、韩国监督模式（331-333）具体内容：监督院（负责审计与监察。审计国家决算及受国家与法律约束的团体的财务，监察国家行政机关及公务员履行职务的情况，以及揭露公职人员违法违纪问题。也就是说，监督政府机关、政府投资企业和地方政府(韩国称“地方自治团体”)等有效地执行预算，监督公职人员履行职责和揭露公职人员违法违纪问题为监查院的两大业务主干。）。国家权益委员会（完全独立的反腐败机构。主要职责有制定反腐政策；提出完善公共部门制度的建议，对公共部门的反腐败政策及其执行情况进行调查分析和评价；开展反腐败教育和反腐败斗争；支持非政府组织在预防腐败工作中发挥积极作用）。公职人员伦理委员会（对公务人员的财产登记进行审查，并把活动情况编制成“年报”）和高级公务员违反行政伦理调查