第十一章金融监管

浙江金融职业学院备课用纸周次……..日期……..课节………第十一章金融监管现代金融活动十分复杂，由于它是以货币为媒介、以信用为条件而建立起来，其作用力、影响面是十分广泛而深远的，也就是说金融领域内存在的垄断、外部性、产品的公共性、信息的不完整性、过度竞争带来的不稳定性以及分配的不公平性都会导致金融产品与金融服务价格信息的扭曲，这种金融市场失灵会导致社会资金配置效率下降，因此也必须在对金融运行进行调节的同时，对金融活动进行监督和管理。本章介绍对金融监管的基本概念、范畴、模式和世界主要国家及我国的金融监管体系。第一节金融监管的概念与范畴一、金融监管的产生与发展金融监管的产生与发展，大致经历了三个阶段：第一阶段，20世纪30年代之前。世界首次对银行业的公共管理和监督出现在15世纪的西欧。而现代意义上的金融管理则始于19世纪中央银行制度的建立。中央银行制度建立初期，金融监管的重点主要是货币发行与流通。中央银行致力于集中货币发行、建立银行准备金制度，并解决商业银行过度发行而导致的货币混乱、兑付困难和破产倒闭的问题。19世纪末以后，各国逐步加强了对银行业的监管，规定开业条件、管理货币发行与流通，还通过制定法律和条例，将银行的最低资本额、现金储备、资产种类等也纳入监管范围。总之，20世纪30年代前，在以新古典学派为代表的经济自由主义占主导地位的时期，各国金融监管是粗线条和宽松式的；监管主体、职能、作用均有限；监管目标不明确、内容不全、措施不力、方法原始、手段单一；监管的有效性不高。第二阶段，20世纪30年代初至20世纪70年代初。第一次世界性经济大危机之后，以凯恩斯为代表的管理经济、国家干预主义登上经济学宝座，各国政府也开始注重监督、管理、干预经济，并把稳定金融业作为发展经济、稳定社会的必要条件，对金融业全面而严格管制与监督，很快形成了较为完善的监管体系。这一阶段金融监管的主要特征是加强立法、增加限制性政策，主要表现在对利率的限制，对金融机构业务活动的限制。第三阶段，20世纪70年代初至现在。20世纪70年代，在金融创新的高潮中，世界金融业的发展有鲜明的自由化和国际化倾向，客观上要求金融监管的内容与措施必须调整。20世纪80年代，欧美大多数国家都重新修订银行法和监管条例，在放宽那些与新情况不相符的限制的同时，强化和扩充了对金融安全化管理的措施。例如：放宽利率限制和业务限制，浙江金融职业学院备课用纸周次……..日期……..课节………加强对金融机构经营的预防措施，优化资产负债比例，加强对经营管理质量监督员的考察，加强金融机构破产倒闭而造成的保护措施，加强存款保险制度。与此同时，各国监管逐步向统一化和国际化方向发展，各国开始联手进行金融监管，主要表现在一方面统一并规范现有的监管目标、内容与手段，另一方面设立国际监管机构，共同制定新的国际管理规则，例如《巴塞尔协议》等。总之，这一阶段金融监管的主要特点是加强与放松相结合，注重防范风险，措施趋于统一。近年来，在世界范围内，金融业风波迭起，危机四伏，如巴林银行倾覆、日本大和银行事件、墨西哥金融危机、多家大银行严重亏损和经营困难等，金融监管任重道远。可以预见，今后的金融监管将朝着力度更强、适应性更高、约束性更为严格与更为有效的方向发展。二、金融监管的依据与特征（一）金融监管的依据1、是市场经济的内在要求。金融监管源于一般管制理论。该理论认为在现实经济运作中，由于存在垄断、市场信息不对称和外部负效应等情况，竞争有效发挥作用的各项条件不能得到满足，从而导致市场失效，使“自由市场万能论”失去假设前提，因此，完全的自由放任并不能使市场运行实现规范合理和效率最优，需要借助政府，从市场外部通过法令、政策和各种措施对市场主体行为进行必要的管制，以弥补市场缺陷。2、是金融业特殊性的要求。金融业是货币流通中心，资金融通中心，社会支付结算中心，是国民经济的血液循环系统。在当代纯粹的信用货币制度下，金融不再是简单的中介，其对经济的作用由原来的适应、促进，到现在的主动、推动和先导。金融在现代国民经济中的地位越来越重要与突出。3、是金融业风险性的要求。金融业是高风险行业，具有很高的负债比例，经营具有不稳定性，完全依赖公众信任。金融机构所面临的营运风险，如流动性风险、信用风险、汇率风险等；以及系统性风险，如信息系统风险、国际化风险、电子化风险等；还有管理人员与业务人员自身的风险等等，都高于其他行业。4、是金融业公共性的要求。金融机构一方面是债务人向公众负债，另一方面是债权人向公众贷款和投资，还是公众经济活动的结算人，对社会的影响广泛，服务手段特殊，不可替代。因此，金融业容易产生浙江金融职业学院备课用纸周次……..日期……..课节………相对垄断，形成歧视性服务。5、是金融业市场退出的社会成本问题。市场经济通过退出机制即破产机制，将那些在竞争中经营不善的低效机构淘汰出局，实现资源高效与最优配置。由于金融业的特殊性、风险性与公共性，决定了金融业是一个外部效应外溢性很强的行业。例如，金融机构负债很高，可达90%；负债面很宽，涉及到政府、企业与老百姓，涉及到整个经济运行与核算。因此，金融业市场退出的社会成本很高，远远高于其他行业。这就决定了金融业不可能完全依赖市场机制的自动调节，来达到均衡和效率的理想状态。（二）金融监管的特征1、法制性。法制性是指金融监管属于国家法定制度。市场经济国家的金融监管制度都是通过立法程序决定的，是金融体制的有机组成部分。被监管者必须在法律许可的范围内从事金融活动，依法接受监管。监管者也只能在法定权限职责范围内依法行使，决不允许越权管理和横加干涉。执法行为和管理行为具有权威性、严肃性和相对确定性。2、系统性。系统性是指金融监管是一个庞大的系统工程，是由监管的依据即金融法律法规体系、监管主体及基本运作机制、监管客体银行和各类金融机构、监管目标、监管内容和手段组成。3、社会性。社会性是指由于全融业具有强烈的公共性，活动范围遍及社会，因此，金融监管也必须是社会性监管，需要社会各界协调配合，全方位监管。全方位监管即上下纵向监管、同业横向监管、内部自律、社会公众舆论监管等同时进行，形成相互联系、相互补充、相互制约的大监管体系。三、金融监管的目标与原则（一）金融监管的目标金融监管的目标主要是实现安全性、平等性、一致性和稳定性。1、安全性，即保证金融业经营的安全性。具体地说，就是保证整个银行体系存、贷款的安全可靠，从而维护广大存款人及社会公众的合法权益，保障金融业的稳定。2、平等性，即保证金融业竞争的平等性。具体地说，就是通过对金融活动的监督管理，创造一个平等竞争的环境，防止垄断，鼓励商业银行在合理竞争的基础上提供高效率、多样浙江金融职业学院备课用纸周次……..日期……..课节………化的金融服务，为经济的稳定发展创造一个良好的金融环境。3、一致性，即保证货币金融政策的一致性。具体地说，就是通过监管机构的外部监督管理，使商业银行的经营活动与货币政策目标和社会规范保持一致性。4、稳定性，即保持金融市场的稳定性。金融市场是沟通社会资金供需的场所，是把社会闲置资金引导到生产建设中去的媒介体。同时，健全的金融市场也是货币政策有效发挥作用的基础，中央银行参与金融市场的重要任务就是稳定金融市场，为社会经济的发展创造一个相对稳定的融通资金的场所和良好的货币金融环境。因此，中央银行和金融监管机构必须通过金融监督管理活动，保持金融市场的稳定性，进而实现国民经济长期、持续、健康和协调的发展。（二）金融监管的原则1、依法监督原则。世界各国金融监管体制和风格虽各有不同，但在依法监管这一点上是共同的。依法监管有两方面的含义：一是所有金融机构都必须接受国家金融监管当局的监管，不能有例外；二是金融监管必须依法进行，以确保金融监管的权威性、严肃性、强制性和贯彻性，从而确保金融监管的有效性。因此，金融法规的完善和依法监管是有效监管的基本前提。2、适度竞争原则。在市场经济体制下，竞争是必然规律，但竞争必须适度，才能提高效率，才能克服市场经济的负面效应。适度竞争原则要求中央银行金融监督管理的重心应放在创造适度竞争的环境上；放在形成和保持适度竞争的格局和程度监测上；放在避免造成金融高度垄断，失去竞争从而失去活力和生机上；放在防止出现过度竞争、破坏性竞争，从而危及金融业的安全和稳定上；要求中央银行金融监管做到“管而不死，活而不乱，限制过度竞争，而又不消灭竞争”。3、不干涉金融业内部管理原则。各国中央银行对金融业进行监督管理时，普遍奉行不干涉金融业内部管理的原则。按照这一原则要求，只要金融业的经营活动符合金融法律、法规规定的范围、种类和可承担的风险程度，并依法经营，中央银行就不应做过多的干涉。实践充分证明：干预金融内部管理的行为，实际上是中央银行自我毁灭的愚蠢行为。4、综合管理原则、社会经济效益原则和机构一元化原则。它着眼于管理的系统化、最优化，将行政的、经济的、法律的管理手段综合配套使用；将直接的、间接的，外部的、内部的，自愿的、强制的，正式的、非正式的，报表的、现场的，事先的、事后的，国内的、国外的，经常性的、集中突出性的，专业的、非专业的，资产的、负债的等等，各种不同管浙江金融职业学院备课用纸周次……..日期……..课节………理方式和管理技术手段结合起来，综合配套使用。四、金融监管的方法与内容（一）金融监管的方法1、事先检查筛选，主要是指对金融机构建立前的严格审查和注册登记。在各类金融机构建立前，金融管理当局一般都要对拟建机构的地址、规模、股东人数、最低资产额、资本结构情况、经营管理机构的组成和管理水平、是否妨碍竞争、是否有利于公众及银行的未来收益等问题，进行严格的审查。2、定期报告分析，主要是规定金融机构定期报告制度，对其呈报的定期报告进行认真的分析，从而决策是否深入检查或采取其他制裁措施，这是监督检查的关键方法。对报告的分析，通常采用趋势分析和对比分析两种方法。3、现场检查分析，主要是由中央银行或其他金融监管当局派员到银行和金融机构进行实地检查，以了解银行和金融机构资本充足状况、资产质量、管理质量、收入和盈利状况、清偿能力等，在此基础上做出全面的综合估价。使用现场检查方法最早和最为充分的国家是美国，现场检查方法是金融监督管理制度的核心。这一方法已被日本、西欧国家以及众多的发展中国家所广泛采用。4、自我监督管理，主要是指中央银行要求银行和金融机构根据法律规范自我约束、自我管理，强调银行和金融机构在自觉自愿的基础上进行自我纪律约束。5、内、外部稽核相结合，稽核是一种监督检查的系统方法。世界上很多国家的公司法要求公司企业定期接受国家注册审计师对其账目报表进行的审查。内部稽核是企业或银行自己进行的审查与核对，向股东大会负责，审查重点是银行的盈利，而不是银行监督当局关注的风险与安全。目前，各国一般采用外部稽核和内部稽核相结合，以及国家金融监管当局稽核部门，对各类金融机构施行的强制性稽核和社会独立的稽核机构实行的非强制性稽核相结合的办法。发现问题及时处理，当银行或其他金融机构的业务经营活动违反或不符合金融法规规定，经营或财务状况不良，或有危害公众利益的行为时，中央银行通过采取相应的措施，督促金融机构纠正偏差，改变现状。（二）金融监管的主要内容1、对新设金融机构的审批，即“市场准入”设立一家金融机构，金融监管部门要对该机构的股东资格，资本金、法人代表和高级浙江金融职业学院备课用纸周次……..日期……..课节………管理人员的任职资格等进行审查。在很多国家这项工作以注册登记管理方式进行。严把市场准入关，防止不合格成员进入金融体系，从而保证金融业的安全与稳定。2、审定金融机构的业务范围及业务管理许多国家在金融机构设立之初，都由监管部门审定并核准其业务范围。在金融机构正式运营之后，监管部门还要对其日常经营进行常规业务监管，主要包括以下几个方面：（1）资本充足性的管制。资本充足性又称资本充足条件，即保持银行正常营运和健康发展所必需的资本比率条件。（2）清偿能力管制。主要是资产流动性管制，有的国家称清偿能力管制为资产流动性测定，管制的侧重点为资产与负债结构在时间上的配合。（