第十七讲基层群众性自治制度

第十七讲基层群众性自治制度第一节概述一、基层群众性自治制度的概念（一）、基层群众性自治的概念我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。虽然这一宪法规范明确了两点：一、城市和农村按居住地区实行基层群众性自治；二、自治组织是居民委员会和村民委员会。从逻辑上而言，前者是后者的前提，只有实行基层群众性自治组织，才有作为基层群众性自治组织的居民委员会和村民委员会。可见，虽然《宪法》第111条第1款的措辞以居民委员会和村民委员会为中心，实际上同时确立了基层群众性自治。由此出发，我们也就能够得出基层群众性自治制度的概念：基层群众性自治，就是处于基层的城市和农村居民群众通过居民委员会和村民委员会进行的、管理自己事务的制度。其中，城市居民自治是指城市居民通过居民委员会进行的、管理自己事务的制度，而村民自治是指农村村民通过村民委员会进行的、管理自己事务的制度。（二）、基层群众性自治的特征基层群众性自治制度具有如下特征：一、基层性。从层级上来看，基层群众性自治的主体为处于最基层的城市居民和农村村民，而自治组织所的职责，也立足于基层，办理社区内群众的公共事务；二、群众性。基层群众性自治组织是群众性组织。在人事上，这表现为居民委员会的组成人员由本居住区域的所有有选举权的居民或者各户推选的代表选举产生，而村民委员会的成员则由有选举权的村民选举产生，即自治组织的成员来自群众、由群众选举产生，而不是由政府决定；在职权方面，群众性表现为居民委员会和村民委员会不具有国家强制力。它们主要通过说服教育的方式开展工作；而在与基层政权的关系上，群众性体现为居民委员会和村民委员会可以向基层人民政府反映居民或者村民的意见、要求和提出建议；三、自治性。在基层群众性自治制度之下，同一居住区域的居民和村民通过居民委员会和村民委员会作为组织手段，自行决定有关公共事务和公益事业的处理。虽然居民委员会和村民委员会也协助基层人民政府开展工作，但是其最根本的身份，仍然是基层群众进行自治的组织；四、直接性。虽然《宪法》第111条将城市的居民委员会和农村的村民委员会界定为基层群众性自治组织，似乎没有直接规定直接民主的因素。然而，“基层群众性自治”的措辞本身，就表明应当由基层的群众进行自治，而直接民主相对于间接民主无疑更贴近自治的要求。因此，直接民主是我国基层群众性自治的内在要素。在《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》中，直接民主也得到了体现。按照这两部法律相关条文的规定，居民会议和村民会议讨论决定与全体居民和村民利益密切相关的问题。1二、基层群众性自治制度的宪法和法律渊源基层群众性自治制度的法律渊源包括宪法、法律、法规和规章，而在立法体制之外的其他规范性文件也发挥重要的作用。1、宪法基层群众性自治制度的宪法渊源中，最为核心、最为直接的规范是《宪法》第111条。它明确了基层群众性自治组织的宪法地位，为其提供宪法依据。然而，基层群众性自治制度的宪法渊源并不仅限于此，而是同时包括其他宪法规范。例如，在明确居民委员会、村民委员会同基层政权之间的关系的时候，就应当考察基层人民代表大会和人民政府根据相关宪法条文享有什么权限；而在研究居民委员会和村民委员会的权限的时候，鉴于基层群众性自治组织不得侵犯公民的基本权利，我们通过对基本权利条款的研究，可以知道公民的基本权利对居民委员会和村民委员会设定了何种限制，因此基本权利条款在某种意义上就构成了关于基层群众性自治组织的职权的消极条款；就居民委员会和村民委员会成员的选举而言，《宪法》第2条第1款关于一切权力属于人民的规定，无疑也是直接相关的。类似的例子举不胜举，它们说明，基层群众性自治制度的宪法渊源非常广泛，对相关问题都设定了宪法上的框架。然而，《宪法》不可能全面地规范基层群众性自治的所有问题。因此，国家不可避免地要通过宪法之下的各种规范对其进行调整。就调整基层群众性自治的各种规范而言，它们是对《宪法》相关条文的具体化。只要不违反《宪法》设定的框架，各种规范的制订者具有较大自由调整的空间。1其他学者关于基层群众性自治制度特征的观点，参见魏定任，甘超英，傅思明：《宪法学》，北京大学出版社2004年第2版，第378、379页；李元书，田忠：《政治现代化过程中的基层群众自治》，载《学习与探索》，2000年第4期，第74页。2、法律基层群众性自治方面的法律，目前主要包括《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》。它们调整基层群众性自治组织的性质、法律地位、选举、工作程序以及一些相关问题。本章后面两节将详细介绍这两部法律的内容。3、行政法规和地方性法规就基层群众性自治事宜，国务院有权制定行政法规，省、自治区、直辖市、较大市的人民代表大会及其常务委员会有权依据其宪法和《立法法》的相关规定制定地方性法规。它们在位阶上仅次于法律。此外，《城市居民委员会组织法》第22条、《村民委员会组织法》第29条明确授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定实施办法。4、部门规章和地方政府规章在行政法规和地方性法规之下，国务院各部、委员会和省、自治区、直辖市、较大市人民政府可以制定部门规章和地方政府规章调整基层群众性自治事宜。迄今为止，特别是民政部已经颁布了多个部门规章。5、关于其他规范性文件除了宪法、法律、法规和规章之外，在现实中还存在一些在位阶上低于规章的规范，它们往往也对基层群众性自治事宜进行调整。然而，法律渊源是在国家立法体制之下享有广义立法权的主体按照相应程序制定的规范，因此，基层群众性自治的法律渊源并不包括规章以下的其他规范性文件。然而，这并不意味着其他规范性文件是违法的、可以忽略的。毫无疑问，较大市以下级别的人民政府可以通过具体行为在其宪法和法律确定的权限范围内执行调整基层群众性自治事宜的各种法律、法规和规章。在不违反高位阶规范的前提下，这些地方人民政府当然也可以通过抽象行为来执行有关法律、法规和规章。因此，它们也可以就基层群众性自治事宜制定规范性文件，尽管这些规范性文件出于前述原因不再属于基层群众性自治的法律渊源。第一节村民自治一、村民自治的确立发展过程1982年12月，五届全国人大五次会议通过的《宪法》在第111条将村民委员会规定为我国农村基层群众自治组织，从而为村民自治制度提供了宪法依据。1983年10月，中共中央和国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，结束了实行多年的人民公社体制，这为全国农村实行村民自治创造了前提条件，之后开始在全国范围内建立村民委员会。到1987年颁布《村民委员会组织法》（试行）的时候，全国农村基本上已经建立了村民委员会。从1988年开始，民政部发布多个通知，对村民委员会换届选举、村民自治示范活动、村委会建设、村务公开制度等进行调整。从二十世纪九十年代以来，农村开展了村民自治示范活动，并且取得较大成效，为村民自治积累了经验。1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议通过了新的《村民委员会组织法》，作为村民自治的重要法律依据。二、村民自治机关根据《村民委员会组织法》的规定，村民自治体的自治机关包括村民会议、村民代表会议、村民小组和村民委员会。（一）、村民会议村民会议是村民自治体的权力机关，是村民直接行使自治权的组织形式。它由本村十八周岁以上的村民组成2，由村民委员会召集。十分之一以上的村民提议的，应当召集村民会议。召开村民会议应当由本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者由三分之二以上的户的代表参加，所作出决定应经过到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。需要注意的是，村民会议作为一个自治机关，并不同于全体有选举权的村民组成的整体，这一点在村民委员会的选举上体现得非常明显：村民委员会由有选举权的村民选举产生，候选人获得参加投票的村民的过半数选票，即为当选。3而召开村民会议的时候，有本村十八周岁以上村民的过半数参加、或者有本村三分之二以上的户的代表参加即有效，而所作决定经到会人员的过半数通过即可4。其中，本村三分之二以上的户的代表出席时村民会议有效的规定，并不适用2《村民委员会组织法》第17条第1款。3《村民委员会组织法》第14条第2款。4《村民委员会组织法》第17条第2款第1句。于村民委员会的选举，这就说明村民会议是一个独立的机关，不同于全体村民，无权选举村民委员会5。村民会议的职权主要包括如下几个方面：一、讨论和决定涉及村民利益的事项6；二、村民委员会的设立、撤销和调整范围的变化必须经过村民会议讨论同意，否则不得报县级人民政府批准；三、制定和修改村民自治章程、村规民约7；四、对村民委员会及其成员进行监督8，可以罢免村民委员会成员9。（二）、村民代表会议村民会议作为村民自治体内的最高权力机关，作为一种直接民主的组织形式，无疑有利于村民直接行使其民主权利。然而，在人数较多或者居住分散的村，村民会议的召开面临现实的困难。在这一背景之下，自治自治实践过程中产生、得到立法认可的村民代表会议制度就具有很高的现实意义。在这一制度之下，人数较多或者居住分散的村可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民代表参加。村民代表则由村民按照每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。10（三）、村民小组此外，《村民委员会组织法》第10条规定，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。从该条的措辞来看，“分设”似乎意味着村民小组是村民委员会设立的机构。然而，“村民小组”的提法本身说明它是由居住相对集中的村民组成的集体，而不是村民委员会的下设机构。因此，《村民委员会组织法》第10条使用的“分设”一词有失准确，而应当采用“划分”的提法，将前半句修改为“村民委员会可以将村民按照居住状况划分为若干村民小组”。村民小组作为村民自治体的组成部分，和村民委员会之间并不存在领导和被领导的关系11。5不同观点参见崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期，第132页。6《村民委员会组织法》第19条。7《村民委员会组织法》第20条。8《村民委员会组织法》第18条。9《村民委员会组织法》第16条第4、第5句。10《村民委员会组织法》第21条。11相反观点见崔智友：《中国村民自治的法学思考》，载《中国社会科学》2001年第3期，第133页。村民小组的职能，主要体现在组织方面，即村民小组可以推选村民选举委员会成员12或者村民代表13。（四）、村民委员会除了村民会议、村民代表会议和村民小组以外，村民委员会作为《宪法》第111条规定的自治组织，是村民自治体内部的重要自治机关。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，是村民行使自治权的组织14。1、设立和组织村民委员会根据村民的居住状况、人口多少，按照便于自治的原则设立。15一般情况下，在每个自然村设立一个村民委员会，而人口较多、居住分散的自然村可以设立两个村民委员会，或者在两个人口较少的自然村一共设立一个村民委员会。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。16村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成17，他们都由村民直接选举产生18，不脱离生产19，应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务20。村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。21村民委员会根据实际需要，可以设立专门委员会，如人民调解委员会、治安委员会、公共卫生委员会等。在人口少的村，村民委员会可以不设立下属委员会，而是由村民委员会成员分工负责有关工作。222、职权《宪法》第111条第2款和《村民委员会组织法》第2条第2款明确规定了村民自治的事务范围，即办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协12《村民委员会组织法》第13条第2句。13《村民委员会组织法》第21条第2句。14《村民委员会组织法》第2条第1款。15《村民委员会组织法》第8条第1款。16《村民委员会组织法》第8条第2款。17《村民委员会组织法》