第十三章社会政策

1经济政法学院思想政治教育专业课程教案第十三章社会政策课程名称：社会学授课导师：毕天云职称：教授2备课教案授课周次第17周授课时数3教学章节第十三章社会政策(socialpolicy)授课方式重点精讲教学目的与要求：1．掌握社会政策的涵义、性质、制定与执行。2．熟悉社会政策的评估与调整。3．了解社会政策的主要领域。教学重点与难点：1．社会政策的涵义与性质。2．社会政策的制定与执行过程。参考资料：1．关信平主编，2004，《社会政策概论》，高等教育出版社。2．张国庆主编，2004，《公共政策分析》，复旦大学出版社。3．杨伟民编著，2004，《社会政策导论》，中国人民大学出版社。4．刘庆龙主编，2002，《中国社会政策》，河南人民出版社。5．[英]迈克尔·希尔著，刘升华译，2003，《理解社会政策》，商务印数馆。6．杨团、关信平主编，2006，《当代社会政策研究》，天津人民出版社。教学程序设计计划时间第一节社会政策概述一、社会政策的涵义二、社会政策的性质三、社会政策的主要领域1学时第二节社会政策的制定一、确认政策问题二、建立政策议程三、制定政策方案四、政策方案优选五、政策合法化1学时第三节社会政策的执行一、社会政策执行的特点二、社会政策执行的过程三、影响社会政策执行的因素0．5学时第四节社会政策的评估与终结一、社会政策的评估二、社会政策的终结0．5学时3第一节社会政策概述一、社会政策的涵义（一）政策概念1．政策的词源和词义①在古代汉语中，“政”和“策”两个字最初是分开使用的，含义也不同，以后发展而合称为“政策”。根据我国东汉许慎著《说文解字》解释，“政者，正也”，《释名》注：“政者，正也，下取所正也。”以后著沿袭其义，如《左传·桓公二年》称：“政以正民。”《周礼·天宫》云：“建邦之六典，四日政典，以平邦国，以正百官，以均万民。”这里的“政”都有规范、控制的含义，也即管理国家事务，控制社会，治理民众的意思。“策”字在古汉语中大致有两种含义：一是规范性文件的意思，如《释名》称：“策书教令以上，所有驱策诸下也。”二是计谋、策划的意思，《吕世春秋·简选》云：“策，谋求也。”综上所述，在古代汉语中“政”和“策”二字都具有规范、规定的含义。总体而言，“政”或“策”就是治理国家或社会，规范民众的谋略或规定。在英语中，“政策”（policy）一词是随着西方政党政治的发展，而由政治（politic）演化而来的，具有“政治”、“策略”、“谋略”、“权谋”等含义，指政党和政府为实现特定任务所采取的行动。据考证，汉语中的“政策”一词源于日本，明治维新之后，在日本与西方文化交流过程中，将英文中的“policy”译为“政策”，后来随中日文化交流传入中国。2．政策的基本含义在现代社会中，“政策”一词是各国政治、经济和社会生活中最常用的术语之一。但是，人们对“政策”一词的理解并不完全相同。在政策科学的研究中，研究者对政策的界定也是仁者见仁，智者见智，莫衷一是。我们认为，政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和行动方案的总合。这一定义包含三层含义：第一，政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党是政策体系中影响最大的主体。第二，政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序处理各项日常事务。第三，政策包括了规则体系和行动方案。（二）公共政策概念1．公共政策的涵义1951年，由美国著名的政治学家勒纳和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书面世。这本书由卡内基基金会赞助、在斯坦福大学召开的“关于国际关系理论的革命性、发展性学术讨论会”的会议论文的结集。讨论会的参加者除了勒纳和拉斯韦尔外，还有人类学家马格丽特·米德、社会学①刘庆龙、韩树军主编，《中国社会政策》，河南人民出版社，2008年8月版，第1-2页。4家默顿、经济学家阿罗、心理学家希尔兹等一批学者。该书首次提出并界定了“政策科学”这一概念，指出：“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具。”书中所收论文对公共政策的概念、政策科学的学科特点和基本范畴、科学的决策方法，都做了比较深入的探讨，奠定了公共政策学的学科基础。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认作公共政策学诞生的标志。①公共政策是政策的重要领域，对于许多中国人而言，“公共政策”还是一个陌生的概念。从20世纪80年代开始，随着西方的公共政策知识传入中国，并与中国正在改革开放的实践结合起来，“公共政策”这个概念成为逐渐成为政府部门和学术界流行概念。迄今为止，国内外公共政策研究者们已经从不同的角度对公共政策的概念作出很多的定义。由于研究者们从不同的侧面去分析公共政策的概念，因此所做的定义也有很大差别。我们认为，公共政策是公共权力组织为进行公共管理、解决公共问题、处理公共事务，实现公共利益而制定和实施的公共行为准则和规范。公共政策体系包括很多方面，从横向的角度可以分为政治政策、经济政策、社会政策、文化政策和对外政策五个部分。全面理解公共政策的内涵，这一界定包括以下要素：第一，公共政策是公共权力组织制定的行为准则与规范。现代西方社会结构理论的三分法：国家（政府）——市场——社会（非政府组织、公民社会等），“三域”理论。在社会生活中，调整人的社会行为的准则和规范的产生方式很多，有个人提出的，有家庭提出的，也有邻里和社区规范，但他们都不能称为公共政策，只有公共权力组织制定和实施的行为准则和规范才是公共政策。公共权力组织包括哪些呢？首先是立法机关。在广泛的意义上，法律属于政策的一种。在实践中，立法机关大多是就那些比较确定的公共政策问题制定法律，对于这些问题的解决已经形成了比较规范化的方案，需要将这些方案用法律的形式固定下来，这就是政策的法律化过程。在我国，立法机关也是权力机关。现行宪法规定，全国人民大会拥有最高立法权、最高任免权、最高决策权和最高监督权。这些权力使得立法机关在我国的公共政策主体系统中处于很高的法律地位，但其现实作用还有待加强。其次是行政机关。行政机关即政府是公共政策制定和实施最突出的公共权力组织，行政机关制定的公共政策成为公共政策学研究的重点和核心。在发展中国家，行政部门在政策制定中所拥有的权力和影响比发达国家更大。在我国，各级政府部门在政策过程中的权力比各级人大显然要大。再次是司法机关。一般认为，在分立的三权体系中，司法权是最弱的子系统。在我国，司法机关对公共政策的影响程度相对要小一些，但是诸如最高法院出台①宁骚主编，《公共政策学》，高等教育出版社，2003年8月第1版，第43页。5的司法解释以及各级法院对于行政诉讼案件的判决等等，这些对于公共政策的制定和执行也会产生较为明显的作用。最后是政党。现代社会是政党政治为核心的社会，政党尤其是执政党是公共政策中的重要主体。在西方国家，执政党虽然对公共政策产生很大的影响，但他并不能直接制定公共政策，属于公共政策的间接主体。在我国，执政的中国共产党无疑是公共政策的最重要的主体。在很多情况下，国家的大政方针首先以党的名义发布的，党的红头文件起到了实际上的政策导向作用。既然公共政策是公共权力组织制定和实施的行为准则和规范，那么，公共政策是否是现代社会特有的？或者说，公共政策产生于什么时候？在我国，除了存在公共权力组织外，还有一些“准公共权力组织”，如政协、工会、共青团、妇联等非政府组织，它们具有很强的政治性，起着准政府组织的作用。这一类组织的决策行为，也往往具有公共政策的性质。最后，非公共组织的决策行为就不属于公共政策的范畴。如学校、医院、企业、研究机构、家庭、邻里、社区、文化机构等制定和实施的“政策”，主要限于其组织内部，公共性有限，不属于公共政策的范围。第二，公共政策是公共权力组织为了进行公共管理而制定的行为准则与规范。公共权力组织制定的行为准则和规范很多，是否所有的准则和规范都是公共政策呢？答案是否。公共权力组织为了内部管理而制定的一些规范和准则就不是公共政策。如某县政府制定的县政府机关职工的住房分配方案，年终奖金分配方案、上班、下班制度等。第三，公共政策是公共权力组织为了解决公共问题、处理公共事务而制定的行为准则与规范。公共政策是为了解决公共问题而制定的，针对私人问题、组织内部问题而制定的准则与规范不属于公共政策的范畴。什么是公共问题？涉及相当一部分社会成员利益的问题才是公共问题，如交通问题、住房问题、教育问题、户籍问题等等。政府内部办公室拥挤或办公室分配不合理的问题就不是公共问题。第四，公共政策是公共权力组织为了实现公共利益而制定的行为准则与规范。公共政策是用于调整公共利益的准则，不是调整私人个人利益和小集团利益的规范。公共权力组织制定的用于协调内部成员之间的利益的准则与规范，不属于公共政策的范畴。如公共权力组织内部分配节日慰问品的方案等。（三）社会政策概念“社会政策”一词为德国人首创。1873年，德国的一批经济学教授为解决德国最迫切的社会问题——劳资冲突，组织了“德国社会政策学会”，首次提出并使用“社会政策”概念。1891年，德国社会政策学会的主要人物之一的瓦格纳对社会政策进行了明确的界定。日本的现代化受德国的影响尤多，也效法德国6于明治三十年（1897年）成立“日本社会政策学会”。我国所使用的“社会政策”一次，最初便是由日文转译过来，自20世40年代开始使用。中国社会政策学术研究的兴旺，始于20世纪80年代中后期。北京大学的王思斌教授认为，21世纪的中国已经进入了“社会政策时代”。1．社会政策的不同定义社会政策是公共政策的一个重要领域，在社会政策的学术研究中，过内外学术界提出了许多社会政策的定义。归纳起来，可以分为以下五种类型：①（1）“社会问题”型定义这类定义强调社会政策对象的“物”的方面，即社会问题。认为社会政策是国家或政府面对社会问题作出的回应，是为解决社会问题而制定的规范或措施。（2）“行为准则型”定义国内学者倾向于以“行为准则”为中心定义社会政策。这类定义突出了社会政策的具体内容和表现形式，认为社会政策是国家或政府为了一定的目标而制定的路线、方针、原则和规范等，以指导和调控人们的行为。（3）“社会行动型”定义这类定义强调社会政策的行动特征，把社会政策视为一种社会行动，视为政府在社会福利事务领域的干预行动。（4）“管理职能”型定义这类定义突出和强调了国家和政府对社会事务的管理职能。（5）“过程型”定义这类定义强调社会政策的运行有其周期性，它是在特定的时空下以国家或政府为主的社会力量对社会问题的回应。2．社会政策的基本含义所谓社会政策，是国家和政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正与社会进步而采取的各种行动规范和原则的总合。图13-1政策、公共政策与社会政策关系图①参见丁建定主编，《社会政策概论》，华中科技大学出版社，2006年9月第1版，第3-6页。政策公共政策社会政策7二、社会政策的主要领域社会政策是以解决社会问题为导向的，社会政策的领域是一个动态的概念，是一个不断扩展的社会空间。由于国情和社会发展的状况不同，各国的社会政策领域有一定的差异。目前，各国社会政策的主要领域涉及以下几个方面：（一）社会保障政策在当代绝大多数国家中，社会保障政策是政府社会政策体系中最基本、最重要的组成部分之一。所谓社会保障政策，就是政府通过公共行动而向社会成员提供基本生活保障的政策体系。在我国，社会保障政策主要包括社会福利政策、社会保险政策和社会救助政策，社会保险政策是社会保障政策的核心，包括医疗保险政策、养老保险政策、失业保险政策、工伤保险政策和生育保险政策。（二）公共医疗卫生政策公共卫生政策是政府或其他社会组织开展的公共卫生事业和为社会成员提供医疗服务的政策。公共卫生包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及等方面的公共行动。基本公共卫生服务具有公共产品的性质，一般由政府来承担提供责任。医疗服务政策是指政府为社会成员提供医疗服务的政策，如政府建立公立医院或补助私立医院，以免除或降低病人接受医疗的费用，政府投资促进医疗技术的发展，政府向特殊困难者提供医疗救助政策。如农村医疗救助政